能源立法更应关注能源民生

导

语

       当前，我国正处于能源法治体系构建完善的关键时期，能源立法恰逢其时。本次《能源法（征求意见稿）》迈出促进能源立法的坚实一步，能源立法能够更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，促进国家能源战略、能源发展、能源安全、能源民生等重大决策法律化、制度化，推动能源治理体系和治理能力现代化。《能源法（征求意见稿）》结构合理、内容全面，遵循了能源发展的客观规律，全面考量了我国能源发展的现状。特别是本法第二条第二款“其他法律对能源开发利用及监督管理另有规定的，适用其规定”适用范围的规定务实管用，体现了《能源法》与其他能源法律相互补充的思路，实现了《能源法》与其他能源单行法调整对象的各有侧重，法律规范的无缝衔接,是《能源法》立法工作与时俱进的突出表现。

       能源关系国家安全与基本民生，涉及面广泛、行业众多，面临的形势和问题具有多样性和复杂性，能源立法需统筹和考量的因素较多，包括：要落实国家能源战略政策，协调一、二次能源及能源品种相互关系；要做到能源立法与能源改革有效衔接；要协调好政府、企业、用户等多元能源主体之间权责关系；要构建完善能源战略、规划、供应、使用等重要能源环节的制度安排；要保障国内能源供应，加强能源国际合作，维护国家能源安全等。

       立足于能源关乎基本民生的属性，保护能源民生原则应是能源立法的根本。《能源法》应固化我国“始终把保障民生供能放在首位”的原则，明确保护公民能源权益的立法导向。党的十九大报告强调“坚持以人民为中心的发展思想”，“使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续”。满足人民美好生活用能需要，确保人民群众“用上能、用好能”是以人民为中心的发展思想在能源领域的重要体现，能源立法应更加注重保障和改善公民用能权益，将保护能源民生的理念贯穿立法始终。

 

明确保护能源开发利用主体的

合法权益的立法目的

 

 

    《能源法》作为能源领域的重要法律，立法目的不宜仅包括规范能源开发利用和监督管理，还应注重保护能源开发利用主体的合法权益。这是构建能源市场、保障和规范能源安全、平衡能源主体利益关系的基础。鉴于维护能源主体合法权益重要性和导向性，建议在立法目的中旗帜鲜明予以明确，为能源民生保障制度安排、能源各主体各权利义务平衡等指明方向。

 

完善能源普遍服务制度　

保障公民基本生活用能需要

 

      征求意见稿首次规定了能源普遍服务义务，同时强调连续稳定供能义务，即“承担电力、燃气和热力等能源供应的企业，应当保障营业区域内的用户获得安全、持续和可靠的能源供应服务，没有法定或者约定事由不得拒绝或者中断能源供应服务”，进一步保护公民享有基本能源服务权益，回应社会关切，对保障民生能源供应和服务具有深远影响。综合考察能源发展历史和各国实践，能源普遍服务属于国家基本公共服务，政府是能源普遍服务的责任主体，公民是能源普遍服务的对象。提供能源普遍服务的范围应限定为基本生活需求，超过基本生活以外的用能需求不应由国家保障。普遍服务可以由政府直接提供，也可以通过各类企业落实。国家应制定政策标准，建立完善企业实施普遍服务的成本补偿机制。

      建议《能源法》立法以保护公民享有合法能源服务权益作为出发点，进一步明确和细化能源普遍服务的内涵、主体及权责，更好地保障公民享有基本生活所需的能源供应与服务。基于此，建议优化能源普遍服务制度规定“国家健全能源普遍服务机制，保障公民获得生活所需的最基本能源供应与服务。”“各级政府及能源主管部门承担能源普遍服务责任，保障所有公民能够以合理价格获得生活所需的最基本能源供应与服务。普遍服务可以通过企业实施，国家对提供普遍服务的企业，采取措施给予补偿。能源普遍服务补偿的具体办法，由国务院能源主管部门会同国务院有关部门制定。”

 

发挥立法的规范指引作用　

丰富能源主体用能选择权

 

      党的十八届三中全会决定指出“使市场在资源配置中起决定性作用。”坚定不移推进改革，还原能源商品属性，构建有效竞争的市场结构和市场体系是能源改革的主要方向。当前正处于能源市场化建设初期，能源市场的体制机制在不断设计和完善。应充分发挥能源立法对改革的规范和保障作用，避免过渡阶段因市场机制设计不完备等因素，损害用户用能权益。应充分发挥能源立法的指引作用，丰富用户对能源品种和供应商的选择。

      一是做好能源立法与改革有效衔接。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，要实现立法和改革决策相衔接，做到重大决策于法有据，立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律；实践条件还不成熟、需要“先行先试”的，要按照法定程序作出授权。《能源法》应当做好与能源市场化改革发展相衔接，推动能源体制改革，发挥市场在资源配置中的决定性作用。建议立法工作中严格遵循中央制定的改革方案和意见，保障改革积极、稳妥、有序地推进落实，对于各方已达成共识的改革成果应及时在能源立法中予以固化，对于改革试点仍在探讨的问题待条件成熟后再予以体现。

      二是对能源市场的概念可予以界定，避免引起混淆。目前征求意见稿有诸多关于能源市场的表述，其中第三十一条、第三十六条、第四十六条3条涉及市场主体。第五十条、第五十六条、第八章第二十条、第七十二条４条涉及国际、国内能源市场。第五十一条、第七十六条2条涉及能源市场运行秩序。第四十八条、第四十九条涉及市场供求关系、市场供求状态。第三十二条、第四十二条涉及投资经营市场准入、市场规则。

      三是将“能源市场交易机构或交易平台”修改为“能源交易机构或交易平台”，避免产生混淆。征求意见稿第六十五条“国家区分不同能源品种特性，推动煤炭、电力、石油、天然气等能源市场建设，建立主体多元、统一开放、竞争有序、有效监管的能源市场体系，实现能源资源在更大范围的优化配置。国家推动建立功能完善、独立运营、规范运行的能源市场交易机构或交易平台，鼓励发展各种有效的交易方式和交易品种。”本条第一款规定能源市场建设的目的是“实现能源资源在更大范围的优化配置”。第二款规定建立交易机构或交易平台是能源市场建设的手段之一。因此，“能源交易机构或交易平台”比“能源市场交易机构或交易平台”的表意更加准确。

      四是增加用户对供应商的选择权。还原能源商品属性有利于扩大能源主体的用能选择权，实现人民群众由“用上能”向“用好能”的转变。能源主体用能选择权包括能源用户对能源品种的选择权和对能源供应商的选择权，目前《能源法》已有能源品种选择权的规定，但没有对用户选择能源供应商的相关阐述。建议在六十五条第二款规定“国家推动建立功能完善、独立运营、规范运行的能源交易机构或交易平台，鼓励发展各种有效的交易方式和交易品种，推动用户对供应商的自主选择权。”

 

规范能源互联网建设和发展

  满足用户多元的能源诉求

 

 

      能源互联网（智慧能源）是能源转型升级和现代能源体系建设的重点，能够满足用户多元的能源诉求，丰富能源用户的体验，符合能源革命与数字革命的趋势，已经成为世界能源行业内外的共识，建议在《能源法》中增加规范和保障能源互联网建设的法律规制，为能源转型升级和现代能源体系建设提供立法指引。同时，能源互联网建设引领能源生产清洁化、能源消费电气化、能源技术智慧化、能源治理现代化、能源合作国际化，也必然导致法律关系多元化、法律风险复杂化，需要与之相配套的法律规制予以规范和保障。建议明晰政府部门、传统能源企业、新能源主体、用户等各方权责，提升电网等传统能源网络资源配置能力特别是新能源消纳能力，解决能源清洁低碳化转型加速与能源互联网投资规模大、建设周期长之间的矛盾。建议识别分析防范能源互联网商业模式的法律风险，创设保障市场安全的法律制度，适应业态创新对市场驱动要求高与能源互联网商业模式还不完善之间的矛盾。

 

 

规范政府监管职责边界

保障用户用能权利

 

 

      加强政府部门监管是《能源法》立法的重要内容，推进简政放权是国家释放能源市场活力和社会创造力的重要手段，《能源法》立法应当平衡两者间的关系。首先明确政府监管职责边界，注重发挥市场机制和社会自律，保护能源开发利用主体的合法权益，从而有效保障和规范能源开发利用秩序。

      一是建议进一步对照中央改革政策文件，明确政府的职责范围、权力边界，重点明确政府的权力边界与政府以外的市场主体禁止性行为。公开征求意见稿涉及不同层级、十余个政府部门，建议对政府主体的部分表述予以明确，避免《能源法》适用中的交叉监管或监管空白。本稿涉及的政府部门主要包括：国务院能源主管部门、国务院有关部门、县级以上地方人民政府能源主管部门依照本法和本级人民政府（第十六条）；国务院标准化行政主管部门、国务院能源主管部门和有关行业主管部门（第十七条）；国务院发展改革部门。省级人民政府能源主管部门（第二十四条）；国务院有关部门（第四十五条）；有关省级人民政府（第五十一条）；国务院财政部门、价格主管部门（第五十八条）、管理节能工作的部门（第五十九条）；国务院自然资源主管部门、国务院财政部门及其他有关部门（第七十四条）；国务院指定的部门（第七十五条）；国务院和省级教育行政部门及相关部门（第八十二条）；国务院投资主管部门、能源主管部门和国务院有关部门（第八十七条）；监管机构（第九十一条）；能源主管部门和有关部门（第九十二条）；计量行政主管部门（第一百零六条）等。

      中国特色社会主义法治建设的根本目的是保障人民权益，“用上能、用好能”是满足人民日益增长的美好生活需要的重要组成。要优化和完善《能源法》对能源民生的立法目的、立法原则、制度安排的规定，进一步丰富我国关乎基本民生的法律制度体系，不断增加人民群众获得感、幸福感和安全感。

 

 

本文刊载于《中国电力企业管理》2020年06期，作者供职于国网能源研究院有限公司