从对抗走向协商：我国金融纠纷多元化解机制的演进路径——《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》解读​

作者：舒雄，现供职于中国人民银行上海总部，为《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》的起草人之一。

编辑：王沛然，复旦大学硕士研究生

 

2019年11月20日，最高人民法院、中国人民银行、中国银保监会在京联合召开了“全国金融纠纷多元化解机制建设推进会”，在会上，三部门联合发布了《关于全面推进金融纠纷多元化解机制建设的意见》（以下简称《意见》），这是在全面总结近年来我国金融领域矛盾化解的创新成果和先进经验，充分借鉴国际主要经济体的良好经验，结合我国当前经济金融的形势任务和实际需要，出台的一份指导我国金融纠纷多元化解机制建设的纲领性文件。

 

文件发布的背景

近年来，我国社会经济快速发展，金融交易数量和金额迅猛增长，金融消费纠纷也逐年增长。但是解决争议的手段单一，过于依赖诉讼，无法充分满足广大金融消费者快速、高效、便捷解决纠纷的要求。

权利的保护，也即权利的救济途径，从来都是一个历史的概念，一直处于不停的演进过程之中。第一阶段为自力救济，这是国家出现以前的常态。据一些人类学家的考证和研究，在国家出现以前，初民社会，人们的权利受到侵犯时做出的反应是自行采取同态复仇。例如《圣经·出埃及记》就有“以命抵命、以牙还牙、以手还手、以脚还脚、以火烧还火烧、以创伤还创伤、以剥去衣服羞辱还剥去衣服羞辱”的内容。第二阶段为公力救济，国家出现后，为了维护社会的秩序，国家建立了各类管治的机构，如军队、法院、警察机构，合法的暴力由国家行使，因此，公力救济成为救济的主要途径。第三阶段社会救济成为权利救济重要组成部分。在现代国家，为了防止权力滥用，对公权力的行使设置了严密的程序。导致的结果是，如果把纠纷诉诸法院，当事人将面临时间冗长、程序复杂、成本高昂等问题，同时还需要专业知识或聘请专业人员（律师）。同时，现代社会，人们的社会经济活动的频繁和复杂程度远超以往，纠纷的数量也远超以往，法院无力及时裁判数量呈指数级增长的大量纠纷。诉讼的高成本和时延也成为世界性的难题。从上世纪六十年代开始，在欧洲和北美一些国家和地区，除法院外，政府部门和各种行业协会、仲裁协会、律师协会、民间商会、企业等社会力量都致力于纠纷解决，民间性的争议解决机制蓬勃发展，调解、仲裁、和解、谈判、中立评估、裁决等替代性纠纷解决方式（ADR）等社会救济方式，与法院诉讼方式一起，形成能够满足社会主体多元化需求的争议解决的程序体系，即多元化纠纷解决机制。实践中取得了巨大的社会效益。

近年来，与金融金融的活跃程度成正相关，我国的金融纠纷也日趋增加。以上海为例，根据上海高院的统计数据，该市2014年全市法院的一审金融商事案件收案数量是59009件，而2018年，这个数据是170955件。五年增加了11万多件[1]。

为了切实维护广大金融消费者的合法权益，及时解决各类金融消费争议。我国也高度重视金融纠纷多元化解机制的建设，2015年发布的《关于加强金融消费权益保护工作的指导意见》明确要求“建立金融消费纠纷第三方调解、仲裁机制，形成包括自行和解、外部调解、仲裁和诉讼在内的金融消费纠纷的多元化解决机制，及时有效解决金融消费争议”。2015年10月13日，《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》，要求央行牵头组织金融监督管理机构，建立金融消费纠纷非诉第三方解决机制。2019年2月印发的《中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定》中规定金融消费权益保护局的职责之一就是牵头构建监管执法合作机制和非诉第三方解决机制。

为了做好文件的起草，最高人民法院和中国人民银行组成了联合调研组，选择山东、上海、广东三省市进行了深入调研。调研组在人民银行济南分行、曲阜支行、上海总部、广州分行召开了有当事各级法院、金融机构、调解组织参加的座谈会，并深入上海浦东新区法院、上海市金融消费纠纷调解中心、广州越秀区法院进行了现场调研。

在调研中，大家充分肯定了近年来我国金融纠纷多元化解机制取得的积极成果，同时也提出了亟需解决的一些问题。这些问题主要集中在：一是如何确立调解组织的公信力；二是如何建立高素质的调解员队伍；三是如何建立可持续的保障机制；四是如何是诉诉与非诉讼的争议解决机制高效对接，五是如何推动非诉讼解决机制的广泛运用等等。围绕这些问题，调研组成员对国内外的相关实践进行了深入研究，博采众长，在文件中提出了相应的措施和方案。可以说，这份《意见》既是中外良好经验的总结，也是金融与司法界集体智慧的结晶。

《意见》由四个方面的内容组成。一是工作目标，提出要坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面，建立健全专业高效、有机衔接、便捷利民的金融纠纷多元化解机制，合理配置纠纷解决资源保护金融消费者合法权益，全方位提升人民群众的获得感、幸福感、安全感；二是工作原则，明确金融纠纷多元化解机制建设必须将“依法公正”、“调解自愿”、“高效便民”贯彻始终；三是工作内容，对法院、人民银行、银保监系统的分工协作、调解组织的建设、工作流程的规范、保障机制的完善提出了具体的要求；第四是明确了法院、人民银行、银保监系统、调解组织、金融机构在金融纠纷多元化解机制的工作要求。

 

文件的重点内容

《意见》在起草过程中，大家达成高度共识，就是文件内容一定不能空泛，要能够落地执行。因此文件重点对我国金融纠纷多元化解机制的成功经验进行了提炼和总结，并将至固化推广。对在实践中遇到的制约因素，都在现有的法律框架内，研究提出了相应的解决措施。着力推动建立健全覆盖面广，适应性强、高效便民的金融纠纷多元化解组织体系。

（一）建立专职、兼职相结合的调解员队伍

《意见》提出要强化调解员队伍建设和经费保障。金融纠纷调解组织要建立和完善调解员的遴选、认证、考核、奖惩、退出机制，以中立、公正、专业为标准遴选调解员，建立专职、兼职相结合的调解员队伍，组建调解专家库。建立经费保障机制，调解员的办案补贴应当弥补调解误工、误餐、交通方面的费用。

在我国，长期以来，金融领域的调解组织的建设根据人民调解的模式开展。调解员大多来自各界热心公益事业的人员兼任。调解员的资格条件没有具体的要求。且大多数调解员均来自金融机构的在职工作人员。在实践中，由于金融调解组织大多由监管部门指导，对金融机构的调解员的调配也比较方便，因此调解组织也更多的愿意挑选金融机构的人员担任某一纠纷的调解员。在文件起草调研过程中，上海高级人民法院的金融庭的竺常赟庭长曾和笔者探讨过这个问题。他认为由金融机构的现职工作人员担任调解员，必须要考虑如何在调解中去除行业立场、行业利益对调解员的影响，这是确保调解组织中立性和公信力的关键。

据我们了解，在专业调解发育成熟的地区，对调解员的独立性都有严格的要求。如《欧洲调解员行为准则》要去调解员在公开可能或看起来可能影响自己独立性或可能与本案有利益冲突的全部情况之前，禁止开始调解以及继续进行已经开始的调解[2]。美国《模范调解员行为准则》要求调解员必须做到中立和无偏私[3]。新加坡调解中心《中立评估员行为准则》要求，评估员应当向调解中心和当事人披露可能会导致他人产生不公正或不公平印象的系信息，并对此类情形进行了列示[4]。在调解员的任职资格方面，许多国家和地区要求出任调解员必须接受专业培训。如在加拿大魁北克，取得家庭纠纷调解员的资格证书的人必须是律师、公证人、心理学家、职业顾问、社会工作者，且须经过家庭调解的正规训练以及至少具有三年的职业经历[5]。法国“国家家事调解文凭”要经过500小时的培训。香港2012年成立了调解资格评审协会有限公司，对经过专业培训的调解员进行统一资质认证和资格评审。香港金融纠纷调解中心的调解员和仲裁员均经过严格专业训练，对金融事务拥有实务经验。

专业、中立、高素质的调解员队伍是调解组织取得社会信任的核心要义。因此，《意见》要求金融纠纷调解组织要建立和完善调解员的遴选、认证、考核、奖惩、退出机制，以中立、公正、专业为标准遴选调解员。

金融消费纠纷的特点是高发频发、数量大、金额小，为适应这个特点，发展方向应该是专职的、职业化的调解员队伍。在我国，法院系统也开始探索专职调解员制度。2012年《最高人民法院关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》要求建立法院专职调解员制度，探索调解与裁判适当分离。将调解机制拓展到诉讼前和诉讼外，尝试由调解能力较强的法官或者司法辅助人员担任专职调解员，从事调解指导工作和登记立案后的委托调解工作。专职调解员的主要职责包括：从事诉前分流案件和立案阶段的调解；从事立案后或者诉中的委托调解；跟踪和督促调解协议的履行；对非诉调解组织进行指导；诉调对接的有关工作。通过专职调解员制度，可以在立案阶段分流化解大量简易和适宜调解的案件，为审判庭的法官减轻办案压力。但是，我们国家的金融调解组织大多是从2013年之后开始建立的，成立时间不长，发展情况不一，经费的保障程度不同。因此，一刀切地要求建立专职调解员队伍不切实际。所以《意见》要求，调解组织要建立专职、兼职相结合的调解员队伍，组建调解专家库。同时把专职放在兼职之前，就是鼓励优先建立专职的调解员队伍。

在起草《意见》调研中，各金融调解组织感到困惑的一个问题是如何支付调解员的报酬。以往按照人民调解委员会的模式，调解是一种公益行为，根据《人民调解法》规定，人民调解委员会调解民间纠纷，不收取任何费用。人民调解员从事调解工作，应当给予适当的误工补贴。许多调解组织按照这些规定，对兼职调解员往往不给补贴或象征性的给予补贴。如上海银行业的一家调解中心，给调解员只发放交通卡作为补贴。我们认为，给调解员的报酬应当有助于建立起可持续的职业调解员队伍。要吸引高素质的人才加入调解员队伍，就要按市场价格支付调解员的薪酬。因此《意见》提出建立经费保障机制，调解员的办案补贴应当弥补调解误工、误餐、交通方面的费用。我们希望调解组织根据调解员的资历、处理案件的复杂程度，建立有激励效应的调解补贴机制。

（二）探索建立小额纠纷的快速解决机制

《意见》提出要“探索建立小额纠纷快速解决机制”，鼓励金融纠纷调解组织通过与金融机构签订备忘录或者协议的方式，退出小额纠纷快速解决机制。对赔付金融在一定数额内的金融纠纷，调解员可以根据法律、行政法规、司法解释、行业惯例，依照公平公正的原则，提出纠纷解决的意见。如果金融消费者接受该意见的，则争议双方当事人均应当接受并承诺履行该调解意见。如果金融消费者不接受该意见的，则调解意见对双方当事人均无约束力，作为专家意见供当事人参考。金融纠纷调解组织要评估小额纠纷快速解决机制的效果，及时调整适用的金额范围和业务领域。

这个条文在初稿与最终出台的文件有一个变化。初稿的用语是“建立小额纠纷快速解决机制”，在正式发布的文件中，加入了“探索”两个字。主要是文件在会签过程中，有部门提出：鉴于地方实践中的相关情况，小额快速解决机制容易引发机构被迫赔付情况，并增加盈利性投诉的数量，存在道德风险。建议进一步开展探索和评估工作。”

小额快速解决机制解决了传统调解中久调不决的问题。在实践中，调解中部分事实清楚，争议金额较小的纠纷调解成功率比较高，而那些案情比较复杂，或者当事人性格比较固执的，调解侧成功率比较低。同时，由于在我国的金融纠纷投诉和调解，对消费者都不收取费用，也导致部分消费者滥用投诉机制，在上海12363电话受理的投诉中，曾发现一个30多岁的妇女，从2018年下半年至2019年一年多的时间，累计投诉200多起，绝大多数投诉与银行服务并无关系，譬如她用银行卡买了一个商品，对商品质量不满意，她认为使用了银行支付工具就投诉银行。她的真正目的是通过行政机关的投诉渠道，对金融机构施加压力，获得收益。在通过检索其投诉的案例的处理过程发现，最初的投诉中有两件投诉，通过反复的纠缠，一家国有大型银行上海分行和一家股份制银行上海分行满足了其要求。之后，她的投诉量就开始急剧上升。而对其投诉，转调解之后，她往往提出没有任何依据的赔偿要求，金融机构如果拒绝，她就继续投诉。这种现象暴露出现有金融调解的一个缺陷，只调不裁。有人戏称为“和稀泥”，寻求妥协，而没有明是非，定纷争。

调解在我国已有很长的历史，在实践也取得了很好的效果。在婚姻家庭关系、邻里之间的纠纷，特定的身份之间的纠纷，人民调解以妥协、退让弥合分歧，寻求和解能取得很好的效果。但是金融本质是一种信用的交易，是以规则、契约为基础的活动。纠纷的解决也必须建筑在对规则和契约的尊重的基础上。否则，金融的根基无存。

目前，世界各主要经济体的金融纠纷非诉讼解决组织大多采用调解与裁决相结合的纠纷解决模式。2013年2月至5月，世界银行与国际金融消费权益保护组织就全球金融消费权益保护和金融消费者教育开展了调查。共有114个国家填写了问卷。在114个国家中，75%的国家已建立第三方投诉处理机构（即消费者和金融机构之外的第三方），当金融消费纠纷无法通过金融机构内部程序解决时，由这些机构来受理和处理金融消费者的投诉。这些机构可分为三类，一是独立的法定机构；二是监管当局内设的机构或功能；三是由行业协会或其成员建立的基于行业的机构。在这些国家中，大约一半国家的第三方投诉受理和纠纷解决机制，有权做出具有约束力的裁决。

在金融消费纠纷的处理实践中，存在部分纠纷，由于当事人分歧较大，虽经多次调解，仍无法达成和解，浪费了大量的人力物力。人民银行金融消费权益保护局成立后，指导设立了上海金融消费纠纷调解中心，为了解决在实践中出现的久调不决和滥用投诉机制引发的道德风险，2016年3月，在中国人民银行消保局的指导下，上海市金融消费纠纷调解中心在上海地区建立了小额金融消费纠纷的试点机制，这个机制的建立采用金融机构将其部分权利上渡给调解员的方式进行，也就是上海市金融消费纠纷调解中心（以下简称“中心”）与上海地区银行业金融机构签订合作备忘录，约定赔付金额在5000元以下的纠纷，如果经调解，当事人无法协商一致的，由调解员根据法律、法规和国家政策、行业惯例，依照公正公平的原则，提出解决纠纷的调解意见。如果消费者接受该意见，则争议双方均应接受并承诺履行该调解意见。如果消费者不接受该意见，则调解意见作为专家意见供各方当事人参考，但无约束力。

当时为了确定适用小额快速解决机制的金融范围，我们指导调解中心进行了论证。金额的确定一是取决于调解员的专业水准，二是金融机构的接受程度。在机制的推出初期，金额不宜太高，在实践中试运行，试点取得较好的效果，消费者和金融机构认可度提高之后，在逐步扩大范围。我们向上海的各家银行发放了意见征询函，一是征询是否愿意加入这一纠纷处理机制；二是初期愿意接受的金额范围是多少？我们给出了3000；5000；10000三个选项。在回收的的问卷，对第一个问题，大家都表示可以试点，对金额，有55%的单位勾选了5000元，还有20%的勾选10000，25%的单位勾选了3000元。根据各金融机构的反馈，我们将试点小额裁决机制的建议提交理事会进行审议，并获得理事会表决通过。随后，调解中心与上海的首批26家规模较大的银行业金融机构签订了《合作备忘录》。

根据合作备忘录，对适合调解且符合中心受案范围的金融消费纠纷，金融消费者申请调解且中心受理的，银行业金融机构作为被申请方不得拒绝。中心对调解事项建立快速受理机制。银行业金融机构或金融消费者提出调解申请后，中心在2个工作日内。与当事人联系，征询调解意愿，各方当事人均同意通过调解解决纠纷的，中心在当日指定或根据当事人选择确定调解员。并在调解员确定之日起一定期限内组织完成调解。

在小额裁决机制酝酿阶段，各方意见比较集中的是如何保证案件裁决的质量，避免出现葫芦僧断糊涂案的情况，我们指导调解中心，在小额裁决机制中引入了纠错机制。一是回避制度，为了保证调解的公平、公正,根据合作备忘录，被选定或指定的调解员与本案当事人存在利害关系的，中心应要求调解员回避，另行选定或指定调解员。消费者与银行业金融机构也可以申请调解员回避。存在《调解规则》规定的回避情形，应回避而未回避的调解员主持达成的调解协议或提出的调解意见无效，但各方当事人知道存在回避情形，仍愿意接受调解意见的除外。二是复核机制。金融机构如果认为在某一纠纷处理中，调解员给出的处理方案不服的，可以在接到调解结果3 个工作日内向调解中心提出要求复核，调解中心须在规定时间内组织复核并书面答复。三是退出机制。如果金融机构发现中心的小额纠纷快速机制不能做到公正、公平地处理纠纷的，金融机构享有质询、退出的权利。

也有金融机构提出，这个机制为什么允许消费者有选择权，而金融机构没有这一权利？我们认为一项制度要使其有生命力，关键要做到两点，一是体现公平正义，二是体现快捷高效。金融消费者与金融机构相比，无能是专业知识、资源获得、信息掌握等各个方面都处于强势地位，因此，我们需要通过制度的设计，使两者的博弈的天平从倾斜恢复平衡。

在现有的金融调解引入小额纠纷的裁决机制，可以给当事人提示纠纷的是否曲直，避免金融机构由于投诉人的反复纠缠或监管部门的转办压力，而无原则迁就投诉人诉求。

（三）建立中立评估机制

《意见》提出，对于争议较大、具有典型性的金融纠纷，金融纠纷调解组织可聘请无利害关系的独立专家，基于对各方陈述及所提交材料的综合考量，作出建立性评估报告，供当事人参考。金融机构处理疑难、负责投诉，可申请调解机构指派独立专家出具金融消费纠纷中立评估意见，以中立评估意见为参考，与投诉人协商处理方案。

早期中立评估制度最早起源于美国，适用于多种复杂及专业性强的案件类型，为许多国家所借鉴，已经成为替代性争议解决机制一种重要形式，通常与调解、仲裁形式并列使用。

美国的法院在处理一些专业性较强的纠纷时，可以建议当事人选择评估专家协助解决纠纷[6]。评估专家都是经验丰富的法律人士或者相关专业领域的专家。评估专家根据各方当事人的陈述及相关证据，运用他的专业知识，出具中立评估报告，向当事人分析优势劣势、指明未来走向，以帮助当事人理性认知形势。中立评估意见虽然不具有法律效力，但它能减少当事人之间的对抗情绪，进而引导或促使当事人选择和解、调解等纠纷解决方式。

在我国，最高人民法院于2012 年4 月发布《关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》，提出建立民商事纠纷中立评估机制[7]。2016年6月《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》又一次提出探索建立民商事纠纷中立评估机制。对当事人提的民商事纠纷，人民法院可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考[8]。目前，该机制在我国法院、仲裁委员会、商事调解中心等机构中除了一些试点，使用还不普及。

中国人民银行金融消费权益保护局于2017年9月，指导金融消费调解组织在上海地区建立金融消费纠纷中立评估机制。具体做法是，由上海市金融消费纠纷调解中心聘请与纠纷本身和纠纷各方均无利害关系的独立的专家，基于对纠纷各方当事人陈述及所提交的证据材料的综合考量，作出建议性的评估报告，供当事人参考的一项机制设计。该机制适用于金融消费者与金融机构之间因购买、使用金融产品或接受金融服务产生的争议。中立评估适用的情形有三种：1、一方当事人在纠纷提交调解中心时，自愿选择直接进入中立评估程序的；当事人选择首先进入调解程序，在调解过程中，各方就案件事实、主要责任、解决方案等存在较大分歧，经释明，同意中止调解程序，直接转入中立评估程序的；调解程序终结，未能最终达成调解协议，一方当事人同意继续通过中立评估程序解决纠纷的。2、调解程序终结，未能最终达成调解协议，调解中心认为有必要为纠纷当事人出具专家评估意见的。3、调解中心接受行政机关、司法机关或消费者保护组织等的委托，为其提交至中心的金融消费纠纷出具专家评估意见的。

中立评估专家根据各方当事人的陈述和提供的证据材料，依据法律法规和其他规范性文件，参照国际惯例和交易习惯，按照公平、合理、不公开的原则进行。评估专家仅依据各方当事人描述的事实和提供的证据材料独立、客观、公正地评估案件出具评估报告，当事人对其所描述的事实和提供证据材料的真实性承担法律责任。评估报告可作为各方当事人解决争议的建议，对双方当事人不具有强制约束力。纠纷各方当事人认为中立评估报告显失公平或有新证据提交的，可向调解中心申请复核。经调解中心主任同意后，可启动复核程序，调解中心重新指定评估专家进行复核，出具复核评估报告。纠纷各方当事人仅可申请复核一次。

金融纠纷中立评估机制在上海地区的实践取得良好的效果。两年多来，上海金融消费纠纷调解中心已累计出具中立评估报告四十多份。目前，月均已达5份以上。评估专家出具的中立评估报告不仅记载了案由、诉讼请求、争议的事实，纠纷当事人提交的证据，相关的法律条文、相似的司法判例等,还有评估专家对事实认定和理由，以及对纠纷责任的认定和处理意见等。因此，中立评估目的就是通过分析案件适用的法律和证据，明确纠纷各方当事人优势和劣势，让当事人获得对于可能出现的处理结果做出可靠判断的足够信息。其直接效果在于提高当事人鉴别和理解法律问题和专业问题的准确性，缩小双方争议，协助当事人理性解决彼此纠纷。中立评估的核心要意是为和解创造机会。在中国人民银行金融消费权益保护局的推动下，金融消费纠纷中立评估机制除了上海外，还在广东、陕西等省进行了试点。我们希望通过《意见》的发布，能将这一机制在全国范围推广，并建立起一支高水平的中立评估专家队伍。

（四）充分运用在线纠纷解决方式开展工作

《意见》提出要充分运用在线纠纷解决方式开展工作，不断丰富“中国金融消费纠纷调解网”（WWW.FCOSC.ORG）等在线网络调解平台功能，推动平台与法院调解平台数据交换，互联互通的方式，建立“总对总”金融纠纷在线诉调对接机制。金融纠纷调解组织应当充分运用技术手段，构建在线调解、现场调解、电话调解等多渠道的调解体系，高效及时化解纠纷。

党的十九大报告提出“提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”。近年来，全国法院系统、人民银行、各金融监督管理部门和调解组织也大力推动纠纷多元化解机制的智能化水平。

2017年12月1日，在中国人民银行金融消费权益保护局的指导下，中国金融消费纠纷调解网上线运行。标志着我国金融消费纠纷调解进入智能化时代。金融消费纠纷调解网上线后，汇集了全国的金融消费纠纷调解组织，为金融消费者提供了一张覆盖全国的金融纠纷调解网络，金融消费者可以选择他信任的调解组织和调解员，得到免费、便捷、高效、公正的在线争议解决服务。

该项目建设过程中，委托上海交通大学法学院对国际主流的在线争议解决平台进行了广泛深入的考察和研究，在借鉴国内外良好实践的基础上，编制了业务需求，通过公开招标的方式选择了开发商。作为全国首个线上金融消费纠纷调解系统，它包括了“金融消费纠纷调解网站”及“金融消费纠纷调解APP”两大平台，可以为金融消费纠纷的当事人提供PC端与手机端的两套服务，具有跨地域、全时段、不受环境约束的特点，实现了金融消费纠纷调解领域的多个突破。一是打破时空限制，随时随地进行调解。遇到金融消费纠纷，无论是消费者还是金融机构均可以通过网站或者手机APP申请调解、提交证据、选择调解员及调解方式进行调解，以及查看进度和下载调解文书等，在线上即可完成申请、举证、调解、协议生成的全过程。调解方式包括书面调解、音频调解和视频调解三种形式，其中音频和视频调解都是实时调解。当事人不用再担心到调解现场的出行不便，也不用担心事务繁忙抽不出时间调解，足不出户、上班间隙、出差空档甚至旅游途中均可进行调解，极大地实现了调解的便利性和高效性。二是打破物理局限，构筑全国金融消费调解联盟。金融消费纠纷调解网目前已集成已集成全国10个省（市、区）的20多家金融消费纠纷调解组织，当事人可以通过该网站查找其所在区域的金融调解组织，寻求专业的调解服务，使维权渠道更加明晰、畅通。三是打破资源限制，实现资源共享。通过中国金融消费纠纷调解网，各金融消费调解组织的调解员、专家和案例资源，实现联盟间的资源共享，有助于解决各地金融消费纠纷调解能力参差不齐、资源分散、效率不一的问题。各地金融消费纠纷调解组织间可互为利用调解资源。调解组织和资源少的地方，可以借用调解资源丰富地区的资源解决当事人间的纠纷；遇到疑难案件也可吸收先进地区的先进经验，甚至借用其专家作为调解员进行调解。四是打破久调不决困境，打造“投诉+调解+裁决”一站式纠纷解决平台。金融消费纠纷调解网提供了咨询、调解和评估功能，金融消费者不仅可以通过系统申请调解，还可以就自身遇到的金融消费纠纷发起咨询，由专业人员在线为消费者提供解答服务；对于经调解未能解决的纠纷，当事人还可在线申请中立评估，由中心聘请的专家基于各方陈述和证据，对案件进行专业评估，出具专家意见书。

根据《意见》关于不断丰富“中国金融消费纠纷调解网（WWW.FCOSC.ORG）等在线网络调解平台功能，推动平台与法院调解平台数据交换，互联互通的方式，建立‘总对总’金融纠纷在线诉调对接机制。”的要求，目前，中国人民银行金融消费权益保护局正和最高人民法院民二庭、立案庭等部门研究，进一步完善中国金融消费纠纷调解网的功能和容量，使之与最高人民法院的诉讼服务平台、法院调解服务平台对接。人民法院通过法院调解平台向金融纠纷调解组织委派、委托调解案件，金融纠纷调解组织登陆“中国金融消费纠纷调解网（WWW.FCOSC.ORG）等在线网络调解平台功能接受委托、委派，开展调解工作。实现线上诉调对接、司法确认、数据交换对接等服务，全面打造多元纠纷解决一站式平台。

（五）建立专业性金融投诉处理和纠纷解决机构

《意见》提出推动金融纠纷调解组织提供“投诉+调解+裁决”一站式纠纷解决服务。在现有金融纠纷调解组织的基础上，探索建立独立于金融管理部门的专业性金融纠纷解决机构，提升金融投诉渠道的可得性、便利性。专业性金融纠纷解决机构承担投诉受理、专办、调解、裁决等职能，推动纠纷高效解决，切实减轻当事人的负担。

2008年金融危机后，世界各国更加重视金融消费权益保护，其中最重要的举措之一就是构建便捷、高效、经济的纠纷非诉解决机制。世界银行在总结金融危机教训，撰写的《金融消费者保护的良好经验》提出：“应当为消费者提供一个经济、有效、权威和专业合适并匹配充足资源的争端解决机制，例如独立金融督察机构，或一个具有类似效率和执行力的机构。这个机构的行为应当是公正的，并独立于指派它的机构、业界和涉及投诉的金融机构，同时也独立于任何消费者和消费者组织。该机构或类似机构作出的决定对金融机构应当具有约束力。

我国也高度重视金融消费纠纷投诉处理机制的建设。人民银行和各个金融监管部门都开通了金融纠纷投诉渠道。如中国人民银行于2013年5月，开通“12363金融消费权益保护咨询投诉电话”，受理金融消费者对金融机构因金融服务产品和服务引发的投诉。2013年9月，中国证监会开通“12386中国证监会热线”，受理证券期货市场投资者投诉。中国保监会于2012年4月，开通了“12378保险消费者投诉维权热线”，受理消费者对保险公司、保险中介机构和人员的投诉和举报。中国银监会在与保监会合并前，以各级银监机构的信访电话承担受理消费者投诉，合并之后，12378热线同时受理银行业消费者投诉。

但这些投诉处理渠道也存在一些不足之处：一是投诉受理与处理割裂，投诉电话投诉受理后主要是转机构办理，没有与调解和裁决机制形成有机衔接；二是投诉处理缺乏裁断机制，无法做到定纷止争；三是没有建立纠纷解决的专业专职队伍；三是现有的金融纠纷调解机构“小、散、弱”，没有形成合力，建设缺乏统一规划；四是金融调解组织的缺乏足够的权威，公信力不足；五是面对迅猛增加的金融纠纷，在缺乏足够的专业人员和资源配置的情况下，行政机关受理和处理投诉，面临较大法律风险。

目前，国际上的主要经济体，大多建立了处理金融消费纠纷投诉处理的专业机构。这些机构因具备专业性、独立性、中立性等特点，贯彻公平、合理、专业、及时、经济、便捷的金融纠纷处理理念，在解决金融消费纠纷中发挥了重要作用。国际主流金融消费纠纷投诉处理机制的特点主要表现为：1. 独立性。投诉处理机构为消费者和金融机构外的第三方，一般也独立于监管部门。投诉机构的独立性使其可以公平、公正地处理争议，不会出现偏袒金融机构的情形，有助于保护金融消费者的权益。同时，争议投诉处理机构与监管当局也保持了一定的独立。虽然争议投诉处理机构受监管当局监督，但是监管当局不能直接插手争议处理机构的业务和运作。2.综合性。国际主要经济体的金融投诉纠纷处理机构近年来出现了由分业向综合的横向整合的趋势。如英国FOS就是在2001年整合了金融服务各行业的申诉专员机构后成立的。澳大利亚FOS也是受理各类金融投诉。我国台湾地区的金融评议中心、香港金融纠纷调解中心(不受理保险投诉）亦是如此。3.组织的非盈利性。争议处理机构作为非盈利性组织，保证了这些机构可以不受利益的驱使从而获得做出公平、公开、公正的裁决意见。同时，非盈利性组织以服务公众为宗旨，使得更多的消费者愿意选择争议处理机构来维护自身的权益。4.专业的争议处理队伍。专业是指争议处理队伍要具备相关争议的专业知识，从而可以做出正确的评判意见，而且也要求投诉处理人员要独立于行业。有的国家规定，这些人员如果曾从事金融业，则必须在离开金融业3至5年后才能担任申诉专员。5.对金融消费者实行适度的倾斜保护。相对于金融机构，金融消费者处于弱势地位，因此，争议处理机制需要向金融消费者倾斜保护。主要包括两个方面：一是收费，一般而言不向消费者收费；二是金融消费者可以选择接受或是拒绝争议处理的结果。但金融机构没有选择权。6.调解和裁决相结合的处理机制。争议处理机构都会先进行调解，当消费者对调解结果不满意后，将进行裁决，如果消费者接受裁决结果，裁决具有法律约束力。争议处理过程中注重调解，目的是希望消费者和金融机构能够和谐地解决争议，而非对抗式地解决争议，使得消费者在争议解决后依然可以选择该金融机构的服务，同时也很好地保护了金融机构的声誉。7.主要采用书面审理的纠纷处理方式。由于这些投诉处理机构受理的大多是小额纠纷，案情简单，法律关系清晰，因此，在争议处理程序上，大多采用书面审理，书面调解和裁决的机制，一般不组织当事人面对面地调解。8.调解的进程由调解员或裁决员主导。无论是调解环节还是裁决环节，争议的解决方案一般都由调解员或申诉专员根据案情提出。

这种专业性的争议（投诉）处理机构供了高效便捷、非对抗的纠纷处理方式，相较于传统争议处理机制具有明显的优势：一是效率高，其时间和费用成本方面都显著低于诉讼；二是意思自治，一般由当事人尤其是消费者自主选择纠纷解决方式、程序、结果等，充分体现了尊重当事人意思自治；三是程序灵活，处理程序上融合了和解、调解、裁决等方式，具有较强的弹性和灵活性；四是舒缓矛盾，能减少纠纷双方的对抗，通过协商和解，提升当事人对处理结果的认同度。

从我国的实际情况看，亦应按照公正、高效、便民、经济的原则，适应金融消费纠纷“高发、小金额”的特点，构建独立于金融管理部门之外的专业的金融消费纠纷争议解决机构。一是实行“投诉+调解+裁决”一站式纠纷解决机制；二是建立专职和兼职相结合，以专职为主的调解员和中立评估专家队伍；三是建立“线上调解”和“线下调解”相结合，以线上调解为主的调解平台，解决争议处理渠道的可得性和便利性；四是建立以“书面调解”为主，“现场调解”为辅的争议处理方式，以简易的程序高效地处理纠纷；五是整合金融领域的争议解决机构，建立覆盖整个金融领域的综合性的金融争议解决机构。实行一口受理，内部对口分专业处理。

（六）明确金融机构的责任和工作要求

《意见》对金融机构在推进金融纠纷多元化解机制建设中所承担的责任也予以了明确，强化金融机构对金融纠纷多元化解机制建设的参与度与认可度。鼓励金融机构建立调解权限动态授予、异地授予、及时应调、快速审批等机制，保障基层金融机构能够通过调解方式高效解决既然纠纷。在授权范围内达成的调解协议作为金融机构会计核销的依据之一。压实金融机构作为金融纠纷处理第一责任人的主体责任。金融机构应当在营业柜台、网站等醒目位置，公示金融消费纠纷内、外部纠纷处理渠道及当地金融纠纷调解组织联系方式。金融机构与消费者订立合同时，可与对方约定采用调解方式解决纠纷。《意见》要求金融机构应指定具体部门推动金融纠纷多元化解工作，将金融纠纷多元化解工作纳入本单位金融消费权益保护工作绩效考核内容。同时，金融管理部门也将金融纠纷调解结案率纳入金融消费者权益保护考核评价体系，以引导金融机构强化“能调尽调”的意识。

（七）注重共同构建金融风险提示预警机制

《意见》要求地方各级人民法院、中国人民银行各级分支机构、中国银保监会各级排出机构和当地金融金融纠纷调解组织共同成立金融纠纷多元化解机制建设工作小组，定期召开会议，沟通工作情况，加强信息共享，协调重大典型案件调解，注重共同构建金融风险提示预警机制，防止因个案引发系统性风险。

中国人民银行金融消费权益保护局十分重视金融纠纷的统计分析工作。以往我国银行业金融机构之间、甚至大型银行业机构不同部分之间金融消费者投诉的分类标准都不统一，很难通过对全行业的数据进行分析，及早识别、发现和预警处置全行业共性问题和风险。为此，从2014年开始，根据金融标准化思路，人民银行对全系统受理、处理金融消费者投诉数据进行了统计分析，在结合英美等国及我国香港地区做法和我国国情现状基础上，研究设计了金融消费者投诉分类标准（金融机构试行部分）。分三批先后在农业银行、交通银行、建设银行、中国银行金行试点。2017年7月21日，又在在8家全国性股份制商业银行和1家外资银行以及全国20个省（区、市）的108家地方法人机构开展试点。在这基础上，联合中国银监会组成标准起草工作小组。2018年9月，投诉分类标准经全国金融标准化委员会审核批准发布实施。为了实施好这个标准，中国人民银行中国银保监会联合下发了《关于实施银行业金融机构金融消费者投诉统计分类及编码的通知》。要求银行业金融机构收到投诉,就要根据业务办理渠道、业务类别、投诉原因（投诉动机）三个维度进行分类。同时，要求银行业金融机构2019年12月31日前建设完成本单位投诉管理系统并与金融管理部门投诉统计监测系统对接，通过系统实时发送数据。中国人民银行开发建设了金融消费者投诉数据实时监测分析系统已于2018年12月上线，首批与18家全国性银行成功对接。这些金融机构每收到一单投诉，投诉的特征信息就实时发送至人民银行投诉数据监测系统。监测系统对某一地区、某一机构的投诉异常变化做到实时预警。通过这一系统建立起了金融风险提示预警机制，及时对风险事件进行识别和干预，防止因个案引发系统性风险。根据规划，投诉分类的标准和监测范围将逐渐覆盖整个金融业。条件成熟时可将诉讼信息纳入其中。从而形成覆盖全面、实时监测的金融风险预警机制。

我们相信，随着《意见》的发布实施，将会形成法院、金融管理部门、行业协会、调解组织配合顺畅、协调有序的金融纠纷多元化解机制，为广大群众提供多途径、多层次、多种类的金融纠纷解决渠道。为促进我国金融市场繁荣稳定、推动经济社会健康发展发挥积极作用。

注释：

[1] 数据来自上海高级人民法院网站。

[2] 蒋惠岭：《域外ADR：制度·规制·技能》，中国法制出版社，2014年，第572页。

[3] [澳]娜嘉·亚力山大：《全球调解趋势》，中国法制出版社，2011年，第395页。

[4] 蒋惠岭：《域外ADR：制度·规制·技能》中国法制出版社，2014年，第576页。

[5] 齐树洁：《外国ADR制度新发展》，厦门大学出版社，2016年，第45页。

[6] 蒋惠岭：《域外ADR：制度·规则·技能》，中国法制出版社，2014年，第47页。

[7] 《最高人民法院于关于扩大诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制改革试点总体方案》(法[2012]116号）第15条:建立民商事纠纷中立评估机制。当事人因民商事纠纷诉至人民法院后，人民法院可以建议当事人选择评估员协助解决纠纷。评估员应当事金融丰富的法律工作者或相关专业领域的专家。评估员可以根据各方当事人的陈述、当事人提供的有关证据，出具中立评估报告，对判决结果进行预测。中立评估应秘密进行，评估意见不具有法律效立。评估结束后，评估员可以引导当事人达成和解协议。试点法院在条件成熟时探索建立中立评估员名册制度。

[8] 《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（法发〔2016〕14号 ）第22条：探索民商事纠纷中立评估机制。有条件的人民法院在医疗卫生、不动产、建筑工程、知识产权、环境保护等领域探索建立中立评估机制，聘请相关专业领域的专家担任中立评估员。对当事人提起的民商事纠纷，人民法院可以建议当事人选择中立评估员，协助出具评估报告，对判决结果进行预测，供当事人参考。当事人可以根据评估意见自行和解，或者由特邀调解员进行调解。