《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》解读

文章来源:和碳视角张丽2020-02-05 11:09

2019年4月3日,生态环境部发布《碳排放权交易管理暂行条例(征求意见稿)》。回顾条例的前世今生,2014年12月10日国家发展改革委以部门规章形式出台的《碳排放权交易管理暂行办法》(国家发展改革委第17号令)对碳排放权交易的主要环节作了明确规定,为后续出台行政法规奠定了基础。在《碳排放权交易管理暂行办法》基础上,国家发展改革委组织专家对内容进一步提炼和简化,力求突出实施碳排放权交易的核心问题,征求各方意见后,形成《碳排放权交易管理条例》(送审稿),作为行政法规,按照相关的立法程序提请国务院审议。此次《条例》(征求意见稿)的出台,是应对气候变化工作的职能自2018年4月由发展改革委划转到生态环境部后,生态环境部出台的碳排放权交易重大政策。该条例未来正式出台后,将作为全国碳市场建设运行基础的法律框架。
本文将《条例》(征求意见稿)与之前的送审稿进行了比较分析,解读主要的政策变化点(除了主管部门由国家发展改革委调整为国务院生态环境主管部门这个变化)。
1)总体框架简化,内容有增有减
《条例》(征求意见稿)不分章节,共27条,和之前送审稿的7章37条相比进行了简化,主要增减内容如下:
增加(基本原则碳排放权交易实行政府引导和市场调节相结合,坚持公开、公平、公正的原则,促进温室气体排放控制与经济发展阶段相适应、与其他相关政策目标相协调。
增加交易方式):重点排放单位和其他符合规定的自愿参与的单位和个人可以购买碳排放权,也可以出售、抵押其依法取得的碳排放权。
增加交易规则):重点排放单位和符合规定的其他自愿参与的单位和个人应当遵守国务院生态环境主管部门制定的碳排放权交易规则开展交易。禁止任何单位、个人通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易。
增加抗拒监督检查责任):重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定,拒绝、阻挠监督检查的,由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正,予以警告;逾期拒不改正的,对违法单位处2万元以上10万元以下罚款,对违法个人处1000元以上5000元以下罚款。
删除新能源汽车配额管理对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理,具体规则由国务院碳交易主管部门另行制定和颁布。【解读:对重点汽车生产企业实行基于新能源汽车生产责任的排放配额管理,具体规则可能会另行制定和颁布】。
删除交易机构国务院碳交易主管部门负责确定碳排放权交易机构,并对其业务进行监督和管理。交易机构提出其交易细则,报国务院碳交易主管部门批准后实施。
删除交易机构责任】,补充为(交易主体责任):重点排放单位和其他符合规定的自愿参与碳排放权交易的单位和个人违反本条例规定,通过欺诈、恶意串通、散布虚假信息等方式操纵碳排放权交易,或者有其他违反碳排放权交易规则行为的,由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正,没收违法所得;逾期拒不改正的,处违法行为涉及金额5倍以上10倍以下罚款;自愿参与碳排放权交易的单位和个人有上述行为,情节严重的,由国务院生态环境主管部门注销其碳排放配额,禁止其3 年内参与碳排放权交易。【解读:对交易机构责任的规定,具体规则可能会另行制定和颁布】。
2)纳入门槛统一
《条例》(送审稿)中规定省级碳交易主管部门根据国务院碳交易主管部门公布的标准或经国务院碳交易主管部门批准的标准”, 提出本行政区域内所有重点排放单位的名单,由国务院碳交易主管部门审定“。而《条例》(征求意见稿)则统一为”地方人民政府生态环境主管部门应当按照公布的纳入碳排放权交易的温室气体种类、行业范围以及重点排放单位确定条件,提出本行政区域内的重点排放单位名录,经本级人民政府同意后报国务院生态环境主管部门“。
3)国家温室气体排放控制目标不再是配额分配考虑的唯一因素
与《条例》(送审稿)相比,《条例》(征求意见稿)中配额分配将综合考虑温室气体排放控制目标、经济增长、产业结构调整等因素,国家温室气体排放控制目标不再是配额分配考虑的唯一因素。
此外,本次《条例》(征求意见稿)仅对排放配额核定的责任进行了规定,“地方人民政府生态环境主管部门可以根据公布的碳排放配额分配方法和标准向重点排放单位预分配部分碳排放配额”,未像此前的《条例》(送审稿)对总量、预留、分配方法、配额调整、分配原则、地方剩余配额归属等细节进行规定。【解读:可能会出台配套的配额管理细则】
4)核查经费纳入中央预算安排,核查机构和人员资质认证全国统一?
《条例》(征求意见稿)明确核查经费纳入中央预算安排”,而之前的《条例》(送审稿)中是“核查费用由同级财政予以安排”。
此外,《条例》(征求意见稿)还规定重点排放单位可以在国务院生态环境主管部门公布的核查机构名录内自主选择核查机构”。
联想之前各地重点排放单位的碳核查,核查机构的核查资质,核查经费以及核查人员考试都由地方碳交易主管部门负责,可以猜测后续可能会开展全国统一的核查机构资格认证和核查员考试。
5)明确地方核定排放量的时限
此前,《条例》(送审稿)未规定地方核定其行政区域内所有重点排放单位上年度的排放量的时限,《条例》(征求意见稿)明确时限为自收到温室气体排放报告和核查报告之日起30 日内
6)配额清缴统一时间节点为当年12月31日?
本次《条例》(征求意见稿)规定结余配额可以出售,也可以结转使用,不足部分应在当年12月31日前通过购买等方式取得”,这意味着配额长期有效,可结转使用。但对于“12月31日”这个时间节点没有明确是否为履约截止日期,因为与目前各试点6、7月份履约不一致。如果全国统一配额清缴时间,是不是各地碳核查的时间也会统一?如果是这样,面对集中井喷式的重点排放单位核查,核查机构如何应对?是否能有足够数量有能力的核查机构来承担这样的任务?国家如何在短时间内完成全国统一的核查机构认证和核查人员资格考试?
《条例》(征求意见稿)与此前的送审稿都允许符合规定的碳减排指标用于履行配额清缴义务,视同碳排放配额管理。但具体的抵消机制,如项目类型、地域、减排量产生时间以及允许的比例,没有明确。
7)“交易主体”补充规定登记交易机构、核查机构从业人员禁止参与交易
在交易主体方面,《条例》(征求意见稿)补充规定国家碳排放权注册登记系统和交易系统运行管理机构、核查机构及其工作人员不得从事碳排放权交易“。可以理解为任何可以获取重点排放单位碳排放信息的碳交易从业机构及个人都被禁止参与交易。
8)补充市场调节机制内容
对市场调节机制,《条例》(征求意见稿)补充规定了建立涨跌幅限制、风险警示、异常交易处理、违规违约处理、交易争议处理等管理制度”,可以通过拍卖、从市场买回碳排放权进行市场调节,相关收入、支出纳入中央预算安排。
9)对因重点排放单位退出引起的配额结余或履约义务做出规定
此前的《条例》(送审稿),对【重点排放单位调整】做出了规定,要求重点排放单位关闭、停产、合并或生产发生重大变化的,省级碳交易主管部门在国家碳交易注册登记系统对相关信息进行变更登记,并报国务院碳交易主管部门备案”。但是这个【重点排放单位调整】似乎既包括因合并符合重点排放单位确定条件的,也包括不符合条件而不再按照重点排放单位管理的。此外,对于不符合重点排放单位确定条件的企业,如有配额结余或者没有履行清缴义务,也没有做出明确规定应如何处理。
本次《条例》(征求意见稿)对因关闭、分立、温室气体排放量变化大等原因不再符合重点排放单位条件的企业,做出了(退出规定),明确不再按照重点排放单位管理,同时规定这些退出的重点排放单位,如有结余的碳排放配额或者尚未履行配额清缴义务的,其权利义务承继依照有关法律规定处理;预分配取得的相应碳排放配额,应在注册登记系统注销。
10)违法成本有升有降
与此前的《条例》(送审稿)相比,本次《条例》(征求意见稿)中规定的违法成本有升有降,如:重点排放单位的违法成本相对之前有所下降,如违反《条例》规定,责令限期改正,逾期拒不改正的,之前最低处以10元罚款,最高处以100万的罚款;而本次《条例》(征求意见稿),最低违法成本下降到5万元,最高仅有20万元。对于未按时足额履约的,最低罚款也从之前的3倍年度市场均价下调为2倍年度市场均价,而且删掉了对逾期不缴纳罚款的加罚。对核查机构的违规处罚力度较之前有所下降(详见下表1)。对重点排放单位违法处罚力度的减弱,势必会影响履约效果。
此外,《条例》(征求意见稿)删除了对交易机构责任的规定,增加了对交易主体责任和抗拒监督检查责任的规定(详见下表1)。

1:《条例》违法成本比较 禸*嫆唻@洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

法律责任类型

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违法具体内容 本+文+内/容/来/自:中-国-碳-排-放(交—易^网-tan pai fang . com

《条例》(送审稿) 禸*嫆唻@洎:狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńpāīfāńɡ.cōm

《条例》(征求意见稿) 本*文@内-容-来-自;中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

重点排放单位责任

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违反《条例》规定,责令限期改正,逾期拒不改正 本+文`内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

处以10-100万元罚款 本+文+内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

5 -20 万元罚款

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未按时足额履约 內.容.來.自:中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

对不足的配额量,按前一年配额市场均价3-5倍的罚款,同时在其下一分配时段的配额中扣除。逾期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的3%加处罚款。 本+文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com

对不足的配额量,按照该年度市场均价计算的碳排放配额价值2-5 倍以下罚款。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

核查机构责任 本+文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com

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逾期未改正的,处以10-100万元罚款;情节严重的,由国务院碳交易主管部门责令其暂停核查业务,并会同有关部门,取消该核查机构资质;给重点排放单位造成经济损失的,承担赔偿责任

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没收违法所得,并处2 -10 万元罚款;逾期拒不改正或者有其他严重情节的,禁止其从事核查工作 內.容.來.自:中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

交易主体责任

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违反《条例》规定,责令限期改正

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没收违法所得;逾期拒不改正的,处违法行为涉及金额5-10 倍罚款;情节严重的,注销其碳排放配额,禁止3 年内参与碳排放权交易 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

交易机构责任

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违反《条例》规定,责令限期改正。逾期未改正的, 本文+内-容-来-自;中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

处以10-100万元罚款;情节严重的,暂停交易业务,或取消其交易机构资质;给交易参与者造成经济损失的,承担赔偿责任。

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抗拒监督检查责任

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重点排放单位、核查机构、其他自愿参与碳排放权交易的单位等有关单位和个人违反本条例规定,拒绝、阻挠监督检查的由地方人民政府生态环境主管部门责令限期改正,予以警告;逾期拒不改正的,

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对违法单位处2 -10万元罚款,对违法个人处1000 -5000元罚款 本`文@内-容-来-自;中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

另外,《条例》(征求意见稿)也对“名词解释”的内容做出了调整,如:此前的【国家核证自愿减排量】(是指国务院碳交易主管部门依据相关规定备案并在国家注册登记系统中登记的温室气体自愿减排量,简称CCER调整为“碳减排指标”(是指对碳排放权交易覆盖范围以外的活动所产生减排量签发的指标,经国务院生态环境主管部门认可后,可用于抵消重点排放单位的温室气体排放)。其它名词解释变化,不再一一赘述。
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