我国碳交易规则存在的问题与不足

文章来源:融孚律师事务所李景良2019-10-13 09:55

 
 
从目前主要试点的运行情况来看,全国碳交易市场规则存在一些共性的问题和不足,主要表现为以下方面:
 
(一)全国普适的上位法缺位,政府令法律效力较低,约束力欠缺。七个碳交易试点中,只有北京和深圳出台了人大立法,其余地区均以政府规章形式对交易规则作出规定,法律位阶较低。同时因为各试点区的法令仅在试点地区产生约束力,无法兼顾非试点区及其他地区的实际,对跨区域碳交易具有一定约束,影响了全国碳市场的快速发展。《全国碳排放交易管理条例》作为全国碳市场的基础政策却因立法周期和立法程序等因素的影响,还迟迟未进入执行阶段,不利于碳市场减排目标的实现。
 
(二)交易机制的区别,导致交易市场间发展不均衡。各交易所立足本区域发展实际设计了独具特色的碳交易机制,包括配额分配机制、履约机制、存储和抵消机制。机制和规则的差异导致了各地方交易市场发展的不均衡,也增加了各试点之间联结实现全国统一碳市场的难度。首先,非统一的碳交易规则也在一定程度上提高了“碳泄露”和寻租行为发生的概率,扰乱碳市场正常运行秩序。例如上海是唯一同时推出三年配额的试点,为全国试点中交易品种最多的碳市场。由于上海允许配额的跨年结转,因此未清缴的年度配额在这之后依旧可以用于市场交易和未来两年的配额履约,导致在其他试点履约截至期间(交易量最为活跃时期)的7月、8月,上海却会连续出现交易量为零的情形。另,重庆特有的配额总量控制制度,允许企业实行配额申报,企业自主决定配额数量,政府只承担总量控制,亦导致了交易量持续为零的情况出现。其次,与碳交易发展相适应的规则的变化,同样易引起交易变动。广州碳交易中心在 9 月底出现交易价格新低,这种状况的出现基于广东省碳交易规则逐渐适应国际规则的发展趋势。我国在碳交易试点阶段配额以免费分配为主,有偿分配为辅,但根据国际惯例,随着碳交易的发展、碳规则的完善,有偿竞价将成为配额获得主要方式,广东省9月有偿竞价交易价为26元/吨,成交价则统一择取竞买成功者当中的最低申报价,造成交易价格新低。
 
(三)针对碳排配额交易,目前交易所规则都仅对分配方法做了原则性规定,但没有就无偿分配或有偿分配的具体标准和方法作出具有可操作性的具体规定。同时各交易所对于碳排放配额的初始分配方面,存在分配方法和标准不统一,公平性有待于进一步提升的问题。碳排放配额的分配方法和标准不统一,对于将来全国碳市场的建立也提出了非常大的挑战。碳排放权作为一种无形的、法律拟制的复合型权利,兼具公法权力和私法权利的双重属性,具有稀缺性的特征。根据科斯定理,权利的初始配置关系到整个碳交易市场效率的实现。区域总量控制的前提下,进行碳排放权的初始分配需要处理好公平与效率的关系。碳交易市场有一个总量市场,在建立这个总量市场之后,如何找到一个系统的分配模式,在企业之间公平分配碳排放权以何为标准和依据,是目前迫切需要解决的关键问题。
 
(四)各交易所仍未建立基于市场的价格机制,价格受诸多因素影响,碳交易的非市场化严重。目前各交易所碳排放权交易的完成仍以政府为主导,市场参与程度较低,市场调节作用较弱,政府的决策成为企业行动、碳交易市场变动的导向。因此无法形成真正的市场价格,造成了定价机制的缺失,从而造成碳价的不合理波动。市场的透明度较低,企业无法预知碳产品价格的变动,导致控排企业和投资者对碳交易市场的信心不足,大部分碳交易市场表现出流动性低、活跃度弱的特征。
 
(五)各交易所规则缺乏对于违约行为的有效惩罚机制,无法保障顺利履约。政府主导的碳交易活动的目的在于减少企业碳排放对生存环境的破坏;而企业参与碳交易的目的在于实现利益最大化。目的的不完全一致性,将引发企业的道德风险行为,在一定程度上佐证了碳交易惩罚机制存在的必要性。例如,2016年7月24日天津碳排放市场达到有史以来最低价17元每吨,造成这种低价的原因与天津对于不履约企业的惩罚力度差异直接相关。相比于国内其他试点省市,天津对纳入企业不履约行为的惩罚力度较轻,根据规定企业仅需负有限期内改正和无法获得优先融资等扶持政策责任,而其他试点省市在此之外还有其他惩罚机制。比如北京规定企业享有一定的宽限期,宽限期后企业仍不履约将被处以市场价格3-5倍的罚款。由此看出,必要的约束手段是保障碳市场平稳运行的必要措施,应完善各交易规则的惩罚机制。
 
(六)各交易所规则对于碳金融交易方面的规定存在许多不完善的地方。第一,碳交易所规则中缺乏对碳交易金融属性的确认,虽然各交易所规则中都规定了金融监管部门等相关行政部门可在本部门职责范围内参与碳市场监管,但碳市场主管部门与协管部门之间的协调仅是原则性规定,缺乏针对交易产品、交易方式和交易主体等具体监管职责内容的分配。这就无法充分覆盖和协调对创新碳金融产品、从事碳交易金融服务的中介机构和投资机构等的监管,造成了监管漏洞与合法性冲突。如碳现货远期交易,仅通过发改委的审核或者备案,缺乏明确的金融监管部门审查、批准程序,其产品的合法性以及监管权限存在疑问。第二,碳交易所实施的自律管理仅能在一定程度上实现市场参与者合法权益的保障和交易市场的有序运营,但是目前我国的碳交易所并非经过国务院或国务院金融管理部门批准设立从事金融产品交易的交易场所,在金融市场法律规范中没有被确认,因此可能存在碳交易所规则所涉及的金融交易的自律管理规则无法替代金融监管制度的风险。第三,目前碳交易所管理规则与金融监管规则无法有效衔接与协调,造成了交易产品、交易主体的合法性问题和监管冲突,而监管空白或重叠将最终引起潜在的金融风险。第四,相对于国家碳金融市场来说,我国碳金融面临各种风险,包括制度风险、政治风险、商业风险和一些不可抗力的风险。针对这些问题就迫切需要一些积极的碳金融工具应运而生来帮助人们尽可能地避免这些风险,同时也更好地拓展金融发展的进程,然而我国现阶段的碳金融工具创新还没有充分发挥这一作用。

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