【业务探讨】加处罚款应当如何计算金额？

加处罚款应当如何计算金额？

 

福建省人民政府法制办公室  黄磊

 

 

　　加处罚款是《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》确立的行政强制执行方式。实践中，行政机关一般在行政处罚决定中载明“逾期不到银行缴纳罚款的，每天按照罚款数额的百分之三加处罚款”。因此，加处罚款的标准是明确的。但是，加处罚款具体数额如何计算存在争议。

　　一、行政机关强制执行时加处罚款的计算

　　根据《行政强制法》第四十六条的规定，加处罚款的强制执行可分为两种情形，即行政机关强制执行和申请法院强制执行。行政机关强制执行，是指具有行政强制执行权的行政机关在当事人逾期不履行罚款决定时，自行强制执行。在强制执行过程中，行政机关不仅要强制执行罚款本金，也应该强制执行加处罚款的数额。

　　在行政机关强制执行过程中，“加处罚款”的数额比较好计算，就是从当事人履行缴纳罚款义务之日的次日起计算。《行政处罚法》第四十四条规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行。”第四十六条第三款规定：“当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库。”据此，行政机关自己强制执行罚款的“加处罚款”数额，应当从当事人收到行政处罚决定书之日起的第“十六日”开始计算。这一日实际上就是《行政强制法》第四十六条第一款所规定的：“实施加处罚款”之日。

　　由于《行政强制法》第四十五条第二款已经对加处罚款数额做了限定，即“不得超出金钱给付义务的数额”。按照每日百分之三计算，只要执行33天多一些，就基本上超出“金钱给付义务的数额”。因此，这种情况下，行政机关自己强制执行“加处罚款”，无论计算到何时，最多就是罚款数额本身。

　　二、申请法院强制执行时加处罚款的计算

　　在没有法律授权的情况下，行政机关只能向法院申请强制执行。加处罚款在申请法院强制执行过程中争议较多。归纳起来有以下三个争议点：

　　（一） 申请法院强制执行的内容是否包括“加处罚款”金额。

　　一种观点认为，申请法院强制执行的内容不包括“加处罚款”的金额，只应有罚款本数。这种观点的理由是，按照《行政强制法》第五十三条的规定，行政机关能够申请法院强制执行的应当是“行政决定”。“加处罚款”不包括在“行政决定”范围内，不能向法院申请强制执行。另外，申请法院强制执行的内容应当是明确的、可执行的。而大部分行政机关只是在《行政处罚决定书》里笼统地告知当事人“加处罚款”的标准，具体“加处罚款”的数额不明确，因此无法执行。

　　对于这种观点，大部分人是不赞同的。因为如果这种观点成立，那么“加处罚款”这种行为就没有什么意义。之所以要设立“加处罚款”这种强制执行方式，目的就在于通过对当事人施加经济上的制裁，迫使其尽快履行行政决定确定的义务。如果“加处罚款”在申请法院强制执行时没有办法得到执行，那么无异于给其他人一种宣告，即是否履行义务无关紧要，不会有什么不良后果。这种宣告对行政机关公信力的损害是相当大的。基于此，大部分人认为，申请法院强制执行的内容应当包括“加处罚款”的金额。因为，《行政处罚法》及具体的行政处罚决定已经明确了“加处罚款”的标准，其内容是确定的。“加处罚款”已经构成了行政处罚决定内容的一部分，具有确定的、可执行的内容。

　　（二）申请法院强制执行的“加处罚款”金额从何时起算、算到何时。

　　某基层法院对 “加处罚款”金额起算日期曾经有过这样的裁定，很值得讨论。大致案情如下：某市卫生局对吴某作出行政处罚决定，罚款4千元人民币。该行政处罚决定书于2011年5月20日送达给吴某。在吴某没有申请复议也没有提起诉讼后，2011年11月2日，该市卫生局向法院提出申请，请求强制执行罚款人民币4000元以及加处罚款4000元。虽然法院最终支持了市卫生局的请求，裁定执行4000元罚款和4000元加处罚款，但是，其具体理由与行政机关却有不同。法院经审查认为，在法定起诉期限内的“加处罚款”不应计算。本案申请人于2011年5月20日向被执行人送达行政处罚决定书，被执行人的法定起诉期限应算至2011年8月20日。因此，本案自被执行人起诉期限届满之次日即2011年8月21日起计算加处罚款，至法院受理强制执行申请之日2011年11月2日。由于这样计算的“加处罚款”数额超过4000元，大大超过吴某应承担的法律责任，因此，加处罚款的数额最多为4000元。

　　这个案件充分体现了实践中对“加处罚款”起算点的不同认识。对“加处罚款”金额的计算期间，2007年4月27日，最高人民法院在征求全国人大常委会法工委和国务院法制办公室的意见后作出《关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（〔2005〕行他字第29号），曾明确指出：“根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处的罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。”上述案例里，基层法院就根据最高人民法院的答复，将“诉讼期间”扩大解释为“起诉期限”。因此，他们认为起算日期有两种算法。对于当事人没有提起复议、诉讼的，“加处罚款”金额从复议、诉讼期间结束后的第一天开始计算；对于当事人提起复议、诉讼的，“加处罚款”金额从最终裁决文书生效之日的第二天开始计算。

　　笔者认为，这种起算方法不符合法律规定。有以下两层理由：

　　1. “诉讼期间”不等于“起诉期限”。一般理解，“起诉期限”是指当事人不服行政处罚决定可以提起行政诉讼的期间。按照《行政诉讼法》的规定，当事人不服提起行政诉讼的一般期限为“应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内”。“诉讼期间”则是指法院立案受理后至终审判决作出的这段时间。这两者是不一样的。

　　2. 之所以在“诉讼期间”停止计算“加处罚款”，是因为在《行政强制法》出台前，大家有一种担心：如果在当事人起诉后没有停止计算“加处罚款”，当法院作出最终裁决后，当事人可能要承担比行政处罚本身高数倍的“加处罚款”。因为“诉讼期间”比较长，一审为三个月，二审为二个月。其出发点是保护当事人起诉的积极性。在“起诉期限”内，当事人没有起诉也没有履行不存在这个问题。

　　对“加处罚款”金额的计算，笔者认为，应该摒弃最高人民法院的原有批复，从不履行决定之日起计算，复议、诉讼期间不停止计算。理由是：

　　1. “加处罚款”作为一种强制执行方式，是因为当事人不履行行政决定确定的义务而由行政机关采取手段强迫其履行。换言之，只要当事人不履行行政决定，他就要承受由此带来的法律后果。因此，“加处罚款”应当从其不履行决定之日起计算，具体而言就是当事人收到行政处罚决定书之日起“第十六日”开始计算。

　　2. 之所以要在诉讼期间不计算“加处罚款”，最主要的是担心当事人罚款金额过多。但是，《行政强制法》第四十五条第二款已经明确限定，加处罚款的数额不得超出罚款的数额。无论复议、诉讼多久，加处罚款至多就是罚款的一倍。因此，诉讼、复议期间计算“加处罚款”不会影响当事人权益。这样也符合《行政诉讼法》第四十四条、《行政复议法》第二十一条关于复议、诉讼期间不停止执行的规定。换言之，在当事人收到行政处罚决定书之日起的近四十六日，“加处罚款”就应该计算完毕。

　　3. 如果复议、诉讼期间停止计算“加处罚款”，那么对于“加处罚款”的计算将非常麻烦。按照这种算法，如果当事人起诉的，从不履行决定之日计算“加处罚款”，计算至起诉立案之日中断，而后在诉讼终结后继续计算。这样的计算方法，无论对法院审查，还是对行政机关，都是一种麻烦，不利于提高执行效率。

　　（三）“加处罚款”是否另外下发决定书。

　　对于“加处罚款”是否另外下发决定书，《行政强制法》没有明确规定。《行政强制法》只是在第四十五条第一款规定，“加处罚款”的标准应当告知当事人，而没有要求将具体金额一并告知当事人。这样就产生了一个问题，在行政处罚决定书下达后，如果当事人不自觉缴纳罚款，是否行政机关得另外下发“加处罚款”的决定书？

　　一种观点认为，应当下发。按照《行政强制法》规定的行政强制执行一般程序，“加处罚款”也要按照催告、作出行政强制执行决定、进行行政强制执行的步骤进行。而且，涉及到申请法院强制执行的，必须有强制执行决定书确定的“加处罚款”数额才能提出申请。

　　另一种观点认为，不必下发，只要在行政处罚决定书上载明即可。一方面，《行政强制法》没有要求“加处罚款”之前要进行催告，也没有要求另外下达决定。事实上，只要在行政处罚决定书上载明“加处罚款”标准就可以。另一方面，按照《行政强制法》第五十四条的规定，当事人不履行义务的，行政机关应当催告其履行义务后才能申请法院强制执行。那么，“加处罚款”的具体金额完全可以在催告书中进行明确。笔者赞同第二种观点。