《中国环境司法发展报告2017-2018》全文发布

全国政协社会和法制委员会驻会副主任、

最高人民法院环境资源司法研究中心学术委员会主任  吕忠梅

（2019年3月2日）

 

 

各位专家、各位记者朋友：

 

大家上午好。根据今天的安排，由我来介绍《中国环境司法发展报告2017—2018》绿皮书的相关内容。

 

今年是我们发布绿皮书的第二年，我们秉持以学术视角、运用实证方法对中国的环境资源司法进行近距离、全方位和连续性观察的宗旨，以发现环境司法规律，归纳环境司法的影响因素，提炼环境审判理论为目标，既与白皮书的司法实践总结相互印证，也延展白皮书的相关内容，力求系统呈现中国环境资源审判工作的实际情况和发展趋势，促进环境资源司法实践与环境资源法理论共同发展。我们的绿皮书在继续保持总体观察、重点分析、特别关注三个版块不变的情况下，新增加了一个版块是发展指数部分，下面我分别进行介绍。

 

一、总体观察，我们注重整体的持续跟踪

 

我们从环境司法专门化深入与专业化拓展两个方面，对2017-2018年环境资源审判工作进行了持续跟踪全面的回顾。在环境资源审判专门化方面，依然沿用了去年绿皮书所确立的五个基本的观察点，对专门审判机构、专门审判队伍建设、环境资源审判机制、环境资源审判程序和规则创新、环境资源司法理论创新等进行了全面的观察。在专业化方面，着重从环境资源司法专业化内涵的角度对环境案件的审理过程，不同类型案件数量和质量进行了全面的分析。总体上看，全国法院系统通过着力推进专门审判机构和专门审判队伍的建设，加强案件的归口审理和集中管辖，完善案件的审判程序和审判机制，强化环境司法理念的指引和审判理论的创新，不仅有力的促进了环境司法专门化体系的基本形成，而且推动了环境司法专业化的不断拓展，环境资源审判工作亮点纷呈。

 

一是坚守绿色审判理念。将中国特色的环境司法作为国家治理能力与治理体系现代化的重要环节，始终服务和保障于生态文明建设的大局。二是坚持体制机制创新，不断开辟中国的绿色审判道路，尤其是结合司法体制改革，依托巡回法庭的框架与优势，在地域管辖和级别管辖，权威性与中立性等方面，探索建立行政区划适度分离的环境资源案件管辖力度，提升环境资源案件在一定区域、流域和海域中统一处理的权威性，探索在“一带一路”纠纷解决机制方面建立绿色审判规则。三是坚定推进制度建设，及时总结环境资源司法实践经验。在加强环境司法理论研究的基础上推进环境资源司法制度体系建设，制定审理规则，提炼案件类型，重视案例指导，发布的司法政策、司法解释和典型案例更加及时管用，环境资源审判特征更加鲜明，案件审理和裁判的专业化程度更高，精准性更强，环境公益诉讼等新类型案件的审判模式更加趋于成熟。

 

我们也看到环境资源审判在健康发展的同时也遇到了一些前进过程中的困难和问题，主要是在保护优先、生态恢复为主的理念，如何具体的落实到环境资源司法的过程中。对于环境资源法律涉及到的多元主体、多重属性，如何具体的体现在环境资源审判的案件中，如何通过确立审判规则与提升审判技能相对应提升应对能力，在具体案件中完善行政审判与刑事审判的衔接。生态损害赔偿诉讼与公益诉讼的协同性规则，如何更加坚定的把环境资源司法的专门化方向与专业化道路结合有效的加以推动等等。

 

为此，我们建议：一是坚持环境资源司法专门化发展方向。及时总结实践经验，结合司法体制改革要求，完善基层司法改革过程中环境资源审判机构设置，专业化审判团队建设方案，探索建立跨行政区划法院建设路径，破解环境资源案件的生态属性与区域分割主客场的难题，优化环境资源立案规则、证据规则、裁判规则，建立相对统一的环境案件裁判标准。二是高度重视并推动环境资源审判的专业化。在传统案件中，精准把握生态环境保护的因素与特征，在民事案件中，将民法总则规定的绿色原则落实到物权纠纷、合同纠纷、人格权纠纷、侵权纠纷的处理过程中，在行政案件中强化绿色发展、生态保护优先的政策指引，在刑事案件中重视生态环境利益的保护。三是根据国家生态文明体制改革的战略部署，积极发挥司法的政策形成功能，探索新型案件的审判规律，为推进环境资源立法积累有益经验。

 

二、重点分析部分

 

这一部分我们注意，区分主题、求实求深。这个部分我们选取了环境民事案件的案由、环境行政公益诉讼的绩效、污染环境刑事案件的走势、生态环境损害赔偿诉讼的现状等四个方面进行了分析。通过对5979件环境侵权纠纷案由的分析，我们发现在审判实践中还存在着抽象适用、交叉适用、未能适用、错误适用等等方面的问题，认为有必要提出新的案由分类标准和具体的适用规则。通过对2018年140个检察机关提起行政公益诉讼案件的分析，发现这一具有中国特色的司法制度在遏制生态环境保护领域的行政不作为方面发挥了积极的功能，但也还需要从明确检察机关必须提起公益诉讼的情形、体系化规定、行政行为审查标准等方面加以完善。

 

2018年，我们首次发现在浙江、河北等省份出现了一审刑事案件数量下降的趋势，这是值得高度关注的现象。我们关注点是犯罪数量的下降与环境执法力度治理成效之间的关系，在中国是否已经开始出现了环境违法行为的拐点，是否这个拐点最先在刑事案件方面以及执法力度最大的地区加以显现，这值得深入的观察和研究。

 

2017到2018年，是生态环境损害赔偿改革由试点转向全面推行的第一年，我们根据生态环境损害赔偿制度改革试点方案，对7省市的试点情况进行了系统性的树立与总结，提出要及时完善生态环境损害赔偿制度，尤其是要进一步完善生态环境损害诉讼规则的建议。

 

三、特别关注部分

 

我们主要是聚焦了涉海案件和矿业权纠纷。这两大领域其中涉海环境案件是我们去年基础之上的连续跟踪，矿业权案件是在2017年最高人民法院出台司法解释之后我们所进行的实效观察。2017到2018年涉海环境审判有了明显的进步，但是也呈现出适用环境法律较少，民事公益诉讼的原告支持率较高、海洋生态损害所赔案件审理困难等问题，我们建议在政府机构改革已经完成的基础上，及时修订海洋环境保护法，尽快建立生态环境保护的统一监管机制。在矿业权案件方面，司法解释明确了矿业权纠纷的双重法律属性，并建立了相应的裁判规则，但是在实践中还面临着妥善处理民事案件与行政案件交叉，行政案件与刑事案件衔接的难题，说明还需要再进一步完善司法解释的同时，及时推进立法。

 

四、发展指数

 

这是我们新增加的一部分，这也是我们希望为以后开展定量研究和长期跟踪观察所做的一次基础性的研究。我们在过去几年进行全面调查和积累了一些基础性数据的基础之上，拟定了中国环境司法指数及其指标构建的专项研究，我们希望探索定向研究建立发展指数的方法，在这个报告中我们初步提出了中国环境司法发展指数，建立了由五个一级指标、十五个二级指标和六十七个三级指标构成的指标体系，并且我们将从2019年开始进行试点评估来完善和修正我们的指标体系，以求最终发布中国环境司法发展指数报告，作为我们一个新的成果。

 

我们这次发布会以后，会把绿皮书的全文提交人民法院出版社正式出版，今天的会议上我们给大家提供了简本，简本的内容大概包括我们全文的1/3，但是主要数据、核心观点和我们的意见建议都在这里有呈现。

 

希望大家批评指正，谢谢。