关于“多规合一”的几点思考 选自中国中小城市绿皮书（2018）

改革开放40年，我国在社会经济文化等各个方面取得了伟大成就，城乡建设领域获得的巨大发展也有目共睹。与此同时，城乡发展和城市规划中出现的诸多困难甚至制度性难题也显现出来，其中尤为突出的是各项规划相互不衔接相互“打架”造成的实际工作中的大量问题。近十几年，规划工作者们在多规融合、“多规合一”方面进行了深入研究和广泛实践，本文旨在对“多规合一”工作的有关问题进行探讨和归纳。

 

1 “多规合一”源于现实需求，也对深化体制改革提出深层次要求。

土地作为承载人类各种活动的载体，同时具备自然、社会、经济等多种属性。同一个城市或区域空间上，多个政府部门都依据法律规定，制定范围各不相同、年限有近有远、目标各有侧重、实施管理手段各异、审批程序不同的规划，必然会出现空间重叠、重点各异、内容交叉、相互掣肘、无法协调的问题，归根结底，制度成本的增加造成城市建设和管理的难度增大。

我国城乡发展的相关规划经历了由无到有的过程，总体上是巨大的发展和进步。但是，由于不同部门之间的规划和管理缺乏协调和统一，我国城乡已经出现建设用地不断膨胀、耕地红线压力越来越大、先污染后治理城乡生态环境严重破坏、区域生态功能逐渐缺失等严重问题，体现出传统的各自为政、各自为重的规划制度与现阶段的城市发展需求严重不相适应。

1.1“多规合一”是法律规定和现实工作需求，更是深化改革的战略性要求。

在法律层面上，进行相关空间规划衔接是有明确要求的： 2004年颁布实施的《中华人民共和国土地管理法》第二十二条提到了“城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”2008年颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》的第五条明确规定“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”

为了解决规划执行中存在的客观问题，自2004年起，一方面由不同政府和部门主导，陆续推行了多轮“两规合一”、“三规合一”、“多规合一”试点工作；另一方面，规划工作者们也开展了大量的针对“多规合一”必要性、可行性和具体技术方法的研究工作，过程中，积累了大量的工作经验并引发了深刻的思考。衔接的规划也由土地利用总体规划、城乡总体规划、生态环境保护规划等空间规划发展到与国民经济和社会发展规划等发展规划的合一，从局部协调走向了真正的全局战略性“一盘棋”。

2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出要“通过建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。”其后，习近平总书记在2013年12月的中央城镇化工作会议上指出要“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作。”2014年8月，国家发改委、国土部、住建部及环保部联合发文《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，文件中提出了试点工作的主要任务是：探索“发展规划”、“土规”、“城规”、“环保规划”协调的具体思路，研究出可全面进行推广的“多规合一”方案，真正实现“一个城市空间对应一个规划、一张蓝图”的目标。其具体任务是：合理确定规划期限、合理确定规划目标、合理确定规划任务、构建市县空间规划衔接协调。

1.2“多规合一”在技术性工作同时更推动了对规划客观科学理性的思考。

“多规合一”工作，“一”是目标，“合”是方法和手段，相对而言，“合”比“一”更重要、更复杂、更关键，“合”的过程如何决定了“一”是怎样的结果。

目前，我国并没有统一的“多规合一”编制技术规程，各省市都是根据自己的情况制定地方工作方案和技术要求，从事这一复杂性系统工作，无疑对工作人员的专业技术能力、工作经验、制度理解甚至价值理念提出了相当高的要求。

据不完全统计，我国经过法律和法规授权编制的规划至少有80多种，其中，城乡规划就包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，由于城市、镇、乡、村各类规划的规划范围、规划年限、表达方法、土地分类标准不同，在某个时间节点上能够将全部具备有效性的城乡规划在一个数据系统和图纸上表达出来是一项非常困难的工作，在此基础上，再与其他各项规划实现“合一”的复杂性可想而知。此外，规划人员还要面对工作中暴露出来的各类预想之外的问题，例如地方各部门编制并实际遵循了很多“创新”性非法定空间规划、用地实测数据和统计数据不一致、现有规划缺图少项等等。

由此可见，“多规合一”绝不单纯是各类规划图纸数据核对衔接以及差异图斑消解的技术性工作，也不是仅仅是为了实现“一张图”、“一个表”和“一个信息平台”的效果，更是在“合”的过程中对现有规划工作的系统梳理和深刻反思。

1.3 “多规合一”在存量规划时代具有重要意义，空间管控是“多规合一”的核心。

随着城镇化进程，我国的城镇化率在2017年已经达到58.5%，城市人口的集聚与有限的土地之间的矛盾更为突出。由此，城市总体规划出现了从扩张型增量规划向存量规划、减量规划转变，深圳、上海、北京等城市相继编制了建设用地零增长甚至负增长的规划。

根据2018年8月自然资源部公开发布的“全国城市区域建设用地节约集约利用评价情况通报”，采用城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数（城镇人口增长率与城镇工矿用地增长率的比值）来衡量人口城镇化与土地城镇化的差异。评价发现，2015年度弹性系数为1.2，系2010年以来人口城镇化首次快于土地城镇化，2016年度这一趋势继续延续，弹性系数进一步提升到1.3。这一数据表明，土地城镇化快于人口城镇化的趋势得到初步扭转，未来我国城市，尤其是东部地区城市（2016年1.4）的存量规划趋势非常明显。

在保护生态环境、土地高效集约利用的大背景下，实现有效的空间管控成为规划的重中之重。各类空间规划现有的管控要求成为“多规合一”研究的基础，许多学者依据城市总体规划的“三区四线”、土地利用总体规划的“三界四区”、国民经济和社会发展规划的“主体功能区划”、生态和环境保护规划的“生态功能区划”等研究其相互之间的空间关系，分别提出不同的“多规合一”空间管制画线分区办法。

2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，提出要以主体功能区规划为基础，全面摸清并分析国土空间本底条件，划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界（简称“三区三线”），注重开发强度管控和主要控制线落地，统筹各类空间性规划，编制统一的省级空间规划，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制度积累经验、提供示范。

 “三区”空间划定和“三线”的精准化空间管控体现了顶层设计、底线严控的要求，由此，发展规划要严格服从空间规划的底线约束，空间规划也要为发展规划提供充足有力的支撑。考虑到城市动态发展的阶段性和情况的复杂性，三区三线的划定方法还在研究和探讨之中。

 

2 “多规合一”是重要的战略性、科学性的工作方法，为构建合理的空间规划体系奠定基础

目前进行的“多规合一”，既不是要整合出一个单独的规划替代现有各规划，也不是简单地在现有规划之上再“加”上一个规划，它作为一种工作思路和方法，实践和探索了在现有制度体制下各种规划衔接协调的可能性和可行性，并为构建合理的空间规划体系奠定了扎实的工作基础。

实践工作证明，现阶段进行的“多规合一”工作存在着很多的困难和制约：同一个市县，不同年份编制的规划由当时于对发展战略理解的不同，上位规划依据的不同，即使僵硬地“合”了，效果也非常有限；另外，城市发展战略调整形成的设施和政策要素在现有规划上也无法实现。

在十九大报告中，习近平总书记指出，综合分析国际国内形势和我国发展条件，从2020年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排。第一个阶段，从2020年到2035年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。因此，在目前工作和研究的基础上，根据“两阶段”的明确战略部署，“多规合一”更大的意义和价值在于统一发展目标和发展方向，推动创新规划制度，积极构建适应实际工作要求的多专业综合协调的规划体系。

2.1 “多规合一”的空间规划体系的构成和法律地位需要明确。

自2013年十八大提出大力推进生态文明建设，优化国土空间格局开始，建立空间规划体系正式提上日程。 2015年9月，在中央政治局会议通过的《生态文明体制改革总体方案》中，再一次明确提出建立空间规划体系，要求编制空间规划，整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。

2018年3月，十三届人大一次会议表决通过了关于国务院机构改革方案的决定，批准成立自然资源部。国土资源部整合国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，水利部的水资源调查和确权登记管理职责，农业部的草原资源调查和确权登记管理职责，国家林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责，国家海洋局的职责，国家测绘地理信息局的职责，为建立“多规合一”的国土空间规划体系确立了制度基础。

由于国土空间规划并不能替代其他各专项规划，在此前提下，在法律层面梳理现有法律法规体系，明确国土空间规划的编制和实施主体，在技术层面上明确国土空间规划的编制办法，明确审查、实施、评估、修改、监督与责任等具体办法，明确未来国土空间规划与其他各规划之间的关系就显得非常必要。

2.2空间规划实现城乡统筹、全域覆盖、横向到边、纵向到底的目标还需要完成许多具体工作。

以往编制完成的城乡一体化规划、城乡统筹规划、全域城乡总体规划为国土空间规划实现城乡统筹、全域覆盖提供了非常好的工作提出，同时可以看到，要实现能支撑未来高质量发展的空间规划，还有一系列系统性工作要做。

需要创新规划编制的流程和方法，以往一个市县城市总体规划从调研、开始编制到实施，少则一两年，多则四五年甚至更长，其间要经过多次规划对接、专家论证、政府和人大审议和公众征询意见。空间规划涉及的面广，考虑的情况复杂，需要协调的部门多，规划的影响深刻，因此，预先制定科学合理的规划编制的流程和方法非常重要，探索规划编制部门整合，扩大社会参与，增强规划的科学性和透明度，避免出现虽然规划不再“打架”，但是规划重点内容衔接不够不充分的问题。需要明确空间规划的编制内容和深度，包括建立空间规划用地分类标准，明确文本和图件表达方式等等。需要明确空间规划与其他各个规划之间的关系。需要明确山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理的措施和方法。2016年出台的《自然资源统一确权登记办法(试行)》明确了自然资源确权登记方法，为下一步工作提供了保证。需要明确政策性建设用地指标管理办法。在目前工作中，以政府文件形式确定的国家级省级建设项目往往给予政策倾斜，优先安排用地指标或者每年安排一定的用地指标。在全域统一管理的国土空间规划中，这类用地指标的来源、分配方式需要进行研究并提出具体管理办法。

 

3 乡村发展与多规合一

数量多、规模小、布局散、土地集约利用度不高是乡村在空间上呈现的特点。目前进行的“多规合一”工作，主要在市、县层面进行，乡村层面由于没有事权，难以主动协调上位规划，同时由于现有的乡村规划多是总体规划和建设规划，从“多规合一”的要求来讲，主要还是从生态保护区、城镇建设区和农业耕作区“三区”划分以及基本农田控制线、生态红线、城市增长边界控制线“三线”进行“底线”对应，相对较为简单。

在实际工作中，乡村规划建设与“多规合一”的关系非常密切。例如，发改委、住建部、财政部针对特色小镇发布过很多文件，要求在规划编制时，及时落实和协调上位城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、旅游规划、文保规划等多规划的内容，并要求能够提出创新解决方案。这一“多规合一”的要求加快了后续建设项目的审批进度，在已经建立多规合一协同平台的地区，项目审批流程也大为简化。

3.1乡村规划须纳入空间规划体系内，实现统一协调

由于以往的城市规划是“以人定地”，为了保证中心城区拥有更多的建设用地指标，城镇人口规模测算也是重城轻镇，尽可能压缩一般镇的人口规模。但是，由于城市总体规划对市县域各镇区、乡、村用地规模与布局形态一般不做硬性规定，同时乡村总体规划享有当地县级政府审批的便利，镇乡村用地相对容易造成失控。因此，将乡村规划纳入“多规合一”的空间规划体系中，才能真正实现城乡统筹、全域覆盖、横向到边、纵向到底。

2015年11月初，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，强调完善城乡一体化的规划体制，健全县市域空间规划衔接协调机制，尽快修订完善县域乡村建设规划和镇、乡、村庄规划。2017 年初，中央三农一号文件《关于深入推进农业供给侧结构性改革，加快培育农业农村发展新动能的若干意见》出台，要求加快修订村庄和集镇规划建设管理条例，大力推进县域乡村建设规划编制工作。

3.2乡村发展中制定战略性的规划十分重要

保证乡村社会经济一直向正确的方向健康持续的发展是制定乡村发展战略的原则。习近平总书记提出，绿水青山就是金山银山，“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”。乡村发展不能以牺牲环境为代价，从保留传统文化和可持续发展的角度，根据自身实际情况，制定具有前瞻性的乡村发展战略性规划非常必要。

乡村发展战略需要依据国家宏观战略和村民对乡村发展建设的实际意愿，实事求是地确立发展目标，解决好保护与发展、环境与建设、城市与乡村、近期与长远的关系，才能确保“多规合一”确定的任务目标、保护性空间、开发方案、项目设置、城乡布局等重要内容能够得到落实。

3.3 通过“多规合一”解决乡村发展中的土地使用问题

乡村发展必须有乡村特色。乡村振兴建设和发展特色小镇不是把城市建设项目移植到乡村中，更不能利用政策的便利跑马圈地变相搞房地，造成有始无终、后期空置烂尾的现象。

小城镇建设和乡村建设中获得建设用地指标的难度很大，“多规合一”、城乡统筹在这方面提供了更多乡村发展的条件。通过城乡建设用地增减指标挂钩、农村集体建设用地流转和租赁获得土地。例如：福建省国土资源厅对每个特色小镇各安排100亩用地指标，新增建设用地计划予以倾斜支持；湖北省2017 年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标；陕西省分批次给予每个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(街区)200亩城乡建设增减挂钩用地指标支持；贵州省形成的增减挂钩指标在保障农村发展用地后，节余部分进入市(州)公共资源交易平台公开交易。

由于乡村土地类型较为复杂，在实际工作中，乡村建设的一个具体项目前期分析时可能面临涉及多种用地分类的情况。以农业生态型建设项目为例，其土地类型可能同时包括农用地（耕地、园地、林地、牧草地等）、建设用地（商服用地、公用设施用地、公共建筑用地、住宅用地、交通运输用地、水利设施用地等）以及未利用地。由于不同类型的土地审批流程不同，实际工作中土地获取的难度较大。

针对这一问题，2015年《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》及2016年《国土资源部办公厅关于印发<产业用地政策实施工作指引>的通知》提出按照用途相近、功能兼容、互无干扰、基础设施共享的原则进行土地用途兼容复合利用。出让兼容用途土地的，按主用途确定供应方式；在现有建设用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续。文件在赋予兼容审批的权利的同时，对兼容面积比例及建筑物流转使用方面进行了限定，如兼容设施建筑面积比例不得超过项目总建筑面积的15%；兼容用途的土地、房产不得分割转让。

 

必须看到，规划编制作为一项从现在的时点预测未来十几二十年发展状况的工作，其作用必然是有限的：一方面，现在我们对未来的认识和知识存在很大的局限性且未来具有强烈的不确定性，另一方面，城乡建设和开发不仅依赖于规划的编制，还依赖于规划的实施和管理。因此，即使在“多规合一”基础上开始的新的空间规划编制，也并不能解决存在的方方面面的问题。因此，用理性和科学的态度看待规划，用创新性的态度培育研究和实践能力，进行规划的动态维护和管理就尤为重要了。