英国碳预算制度对我国的启示

文章来源:中国政法大学环境资源法2016-10-13 14:41

尽管作为发展中国家,我国并不承担强制性的温室气体减排义务。但是,自2007年超越美国而成为全球最大的温室气体排放国以来,我国开始承受了越来越大的国际压力。为此,在2009年哥本哈根会议前夕,全国人大常委会通过了《关于积极应对气候变化的决议》,彰显了我国应对气候变化的决心和态度,全面阐述了中国应对气候变化的基本立场,同时也界定了气候变化立法应有的基本内容。随后,我国政府宣布到2020年单位GDP碳强度比2005年下降40%~45%。在“十二五”规划中,单位国内生产总值二氧化碳排放降低17%作为一项约束性指标也得以确立。 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

推进气候变化应对需要立法保障,我国虽然有众多的气候变化相关立法,但这些立法并未直接将应对气候变化作为立法的主要目的,而且在内容上也基本上没有涉及适应气候变化的相关问题。因此,从实质上而言,我国尚未制定应对全球气候变暖的专门法律,这不利于从整体上规范国家、地方政府、企事业者、公民个人等在应对温室效应气体方面的职责,也不利于国家从整体上明确应对全球气候变暖的政策、方针与基本制度以严格落实国家节能减排目标。[12]随着中国经济实力的增强以及气候变化形势的发展,中国在应对气候变化方面所采取的分散式立法模式必将不能满足应对气候变化的实际需求。因此,制定一部专门的气候变化法,统领中国应对气候变化的各项立法,进而完善中国应对气候变化的法律体系将成为中国的合理选择。[13]

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从各国制定的专门气候变化立法内容看,有的侧重于体制、机制和制度的建设,有的仅是政策宣示性的原则规定,还有的将气候变化问题与相关问题整合起来进行规定。从中国的实际情况出发,中国的气候变化立法应定位为气候变化领域的基本法和框架法,主要阐明中国的气候变化战略、政府作用、规划,规定目标责任与考核制度、产品标准\标识制度、税费制度等主要制度。

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在减排目标方面,虽然我国选择了碳强度这一相对指标作为控制对象,但英国《气候变化法》所创造的碳预算制度,依然可以为我们提供很多启示。从执行效果看,英国《气候变化法》所规定的碳预算制度取得了较大成功。根据英国能源与气候变化部的统计,2008~2012碳预算周期,英国共计排放了2943百万吨CO2当量的温室气体,比预算目标减少了75百万吨CO2当量,相比1990年的排放水平减少了26.6%。

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并且将碳强度指标作为“十二五”规划的约束性指标。因此,可以考虑借鉴英国《气候变化法》的做法,在气候变化立法中明确规定碳强度指标。这也可以彰显我国应对气候变化的积极态度和决心,树立负责任大国的形象。 本+文+内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

其次,分阶段、分目标设定碳强度减排指标。英国碳预算制度的一大特色就是将长期目标与短期目标相结合,在长期目标既定的情况下,通过分阶段设定碳预算的方式,逐步推进碳减排。作为发展中大国,我国的经济发展压力很大,在这种情况下分阶段设定碳强度减排指标可以为碳减排提供一定的灵活性,可以根据不同时期的经济发展状况和国际环境灵活调整各阶段的碳减排目标。

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再次,明确碳减排指标的约束力。英国的减排进展依然比较缓慢,这与《气候变化法》缺乏强有力的预算保障措施有关。尽管通过报告、说明理由以及信息公开等程序性规定,可以促使政府尽最大努力去完成碳减排目标。但是,这些制约相对较“软”,缺乏硬性的责任机制安排。对此,我国在进行气候变化立法时应当明确规定碳减排指标的拘束力,将碳减排指标纳入官员的政绩考核指标体系。

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最后,强调配套措施制定的及时性。长期以来我国的立法原则之一是宜粗不宜细,尤其诸如气候变化法之类的基本法,很多条款都是原则性规定,需要通过次级立法予以具体化。英国的《气候变化法》也是如此,但是该法对每一项配套立法要求都规定了时限,如果不能按期制定就要向议会说明理由,由此可能引发政治责任的承担。目前我国立法中制定配套措施的要求往往没有被及时执行。据统计,在已经公布的28部环境资源法律中,授权性规范共计140多条,而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百部,平均完成率不足70%。而且很多配套的法规和规章都是在法律实施很长时间以后才出台,而不是与法律同步实施。因此,在制定气候变化法时,应当注意对政府履行制定配套措施义务的时间要求,以提高气候变化法的可操作性。 本*文@内-容-来-自;中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

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