英国的碳预算制度

文章来源:中国政法大学环境资源法2016-10-13 14:36

2005年《京都议定书》生效,按照《京都议定书》的规定,英国应当承担8%的减排任务。2006年,英国著名经济学家斯特恩爵士(Lord Nicholas Stern)领导编写的《斯特恩回顾:气候变化经济学》(又称《斯特恩报告》)发布,该报告从经济学的角度着重论述了全球应对气候变化的紧迫性。受其影响,2006年10月英国政府宣布了制定气候变化立法的意愿。自此,英国的专门气候变化立法正式拉开帷幕。

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英国于2008年11月26日通过了《气候变化法》,对应对气候变化的体制、机制与制度安排进行了具体规定,并在世界范围内首次将温室气体减排目标写进法律。与此同时,2008年英国还通过了新的《能源法》、《规划法》。《气候变化法》、《能源法》与《规划法》共同构成了英国能源与气候变化长期政策的基石,其中《气候变化法》又是整个气候变化政策与法律体系的核心。 内.容.来.自:中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

《气候变化法》共分为六部分,第一部分是有关碳减排目标和碳预算的规定,第二部分是关于气候变化委员会的规定,第三部分是关于碳交易计划的规定,第四部分是关于适应气候变化的规定,第五、六部分是关于涉及气候变化的其他方面的补充性规定。其中,关于碳预算和气候变化委员会的规定是英国《气候变化法》的两大特色。 夲呅內傛莱源亍:ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńpāīfāńɡ.cōm

碳预算目标的确定 内-容-来-自;中_国_碳_0排放¥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

所谓碳预算,实际上是预算制度在温室气体减排管理领域的具体应用,是在特定时期内针对不同行业、不同主体设定温室气体排放上限的一种总量控制方法。碳预算制度实施的理论前提,是总的碳减排目标的确定。

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对此,英国《气候变化法》规定,国务大臣有义务确保2050年之前英国的碳排放量比1990年的基准水平至少降低80%。1990年的基准水平是指1990年英国的二氧化碳净排放总量,或其他受控温室气体在各自的基础年的净排放总量。根据《气候变化法》第24条的规定,受控温室气体包括二氧化碳、甲烷、氮氧化物、氢氟碳化物、全氟化碳、六氟化硫以及国务大臣指定的其他温室气体。《气候变化法》第25条规定了除二氧化碳之外的其他受控温室气体的基准年,甲烷和氮氧化物的基准年是1990年,氢氟碳化物、全氟化碳和六氟化硫的基准年是1995年。

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国务大臣可以通过制定规则的方式修改碳减排目标或改变基准年份,但是国务大臣的此项权力受到严格限制,具体如下:

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第一,程序方面,国务大臣制定该规则应适用肯定性立法程序,同时获得众议院和参议院的批准。另外,在通过制定规则的方式改变减排目标或基准年之前,国务大臣必须听取并考虑气候变化委员会的建议,必须考虑其他国家机构[1]的意见。气候变化委员会在向国务大臣提出建议的同时,应将建议副本送达其他国家机构,并以合适的方式公开该建议。其他国家机构如果在气候变化委员会送达建议副本的三个月之内未提交任何陈述,则国务大臣可以直接向议会提交规则草案。在向议会提交规则草案的同时,国务大臣必须公布一份声明,以说明其是否以及如何考虑了其他国家机构的陈述。如果规则的条款与气候变化委员会建议的条款不同,则国务大臣也必须发布一份声明,解释采取不同规定的理由。 內.容.來.自:中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

第二,实体方面,只有在满足下列两个条件之一时,国务大臣才可以行使上述权力:一是关于气候变化的科学知识、欧盟或国际法律与政策发生了重大变化;二是根据第24条将更多的温室气体纳入减排范围,或对国际航空和海运的碳排放实施了管制。

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碳预算的制定 本+文`内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

根据《气候变化法》的规定,国务大臣有义务以5年作为一个周期为英国设定碳预算,并确保该周期内英国的碳排放量不超过碳预算。第一个5年期起止时间为2008~2012年。

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为了保障碳预算的确定性和可预见性,《气候变化法》要求国务大臣必须在2009年6月1日前设定2008~2012、2013~2017和2018~2022三个预算期的碳预算;对于之后的预算期的碳预算,国务大臣必须在该预算期开始前第12年的6月30日之前设定。同时,《气候变化法》授权国务大臣可以通过规则设定2050年之后的碳排放目标。

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根据《气候变化法》的规定,国务大臣在设定碳预算时,应当考虑下列因素:①气候变化的科学知识;②气候变化相关技术;③经济状况,尤其是相关决策对经济和特定经济行业竞争力的影响;④财政状况,尤其是相关决策对税收、公共支出和公共债务的影响;⑤社会状况,尤其是相关决策对能源扶贫的影响;⑥能源政策,尤其是相关决策对能源供应和经济活动的碳强度和能源强度的影响;⑦英格兰、威尔士、苏格兰和北爱尔兰的差异;⑧欧盟和国际层面的具体情况;⑨预算期内国际航运和海运活动预期应可报告[2]的排放量。[3] 本+文+内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

上述所列因素并不是按照其重要程度进行排序的,因此其顺序不具有法律意义。同时,对上述因素的列举,并不意味着国务大臣或气候变化委员会在决策时无需考虑其他因素。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

2009年5月和2011年6月,英国议会分两次批准了2008~2027年的四个五年预算周期的碳预算。(如下图所示)

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为保证总的碳减排目标的顺利实现,《气候变化法》还对特定年份的碳排放水平规定了阶段性目标:2018~2022年的预算期,年度碳排放量[4]比1990年的基准水平至少降低26%[5];2046~2050年的预算期,年度碳排放量比1990年的基准水平至少低80%。

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考虑到未来可能发生的不可预见因素,《气候变化法》授权国务大臣可以通过制定规则的方式修改2020年预算期的碳预算水平,也可以通过制定规则的方式修改2050年之后的预算期的碳预算水平。但是,国务大臣行使此项权力的前提条件是:关于气候变化的科学知识、欧盟或国际法律与政策发生了重大变化,或者更多的温室气体被纳入减排范围、对国际航空和海运的碳排放实施管制。 内-容-来-自;中_国_碳_0排放¥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

国务大臣在设定或修改碳预算时还必须遵守一些程序限制,即国务大臣必须听取并考虑气候变化委员会的建议,必须考虑其他国家机构的意见,其具体程序要求与设定或改变碳减排目标的要求相同。 本`文@内-容-来-自;中_国_碳排0放_交-易=网 t an pa ifa ng . c om

除了统一的碳预算外,英国在2009年发布的《英国低碳转变计划》中宣布将探索适用于英国所有中央政府部门的部门碳预算体系。部门碳预算包括两部分内容:一是根据每个部门自身的资产和活动分配的碳排放量,二是根据每一部门对不同经济行业减排的调控力和影响力分配的碳减排数量。这意味着,每一个部门都要管理与自身的资产或活动相关的碳排放活动,另外对特定行业具有重要政策影响力的部门还要管理这些政策对碳减排的影响。自《英国低碳转变计划》发布以来,英国已有18个政府部门发布了碳减排转变计划,明确了各部门为实现各自的碳预算将要采取的措施,部门碳预算体系已经初步建成。

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碳预算的调整 本*文@内-容-来-自;中_国_碳^排-放*交-易^网 t an pa i fa ng . c om

碳预算的调整包括两种情形:一是在不改变预算周期和总预算的情况下对每一周期的碳预算进行调剂,二是修改碳预算周期或者碳预算目标数值。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

《气候变化法》授权国务大臣可以对某个预算周期的碳预算进行调剂,国务大臣可以从某一预算期的碳预算中分出一部分调剂到前一个预算期;调剂之后,后一个预算期的碳预算减少,而前一个预算期的碳预算则增加相应的数额。但是,调剂数额不得超过后一预算期碳预算的1%。国务大臣也可以将某一预算期内超过英国净碳账户的碳预算的全部或一部分调剂到后一个预算期,后一预算期的碳预算相应增加。 本`文@内-容-来-自;中^国_碳0排0放^交-易=网 ta n pa i fa ng . co m

国务大臣对碳预算进行调剂时必须征求其他国家机构的意见,并听取和考虑气候变化委员会的建议。国务大臣调剂碳预算的决定,必须在前一个预算期结束之后第二年的5月31日之前作出。 本文`内-容-来-自;中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

一般情况下,设定每一周期碳预算的最晚日期截止后,国务大臣就不得改变已设定的碳预算。但是,当国务大臣认为当初设定碳预算的决策基础发生重大变化时,即使设定每一预算期碳预算的最晚日期已经截止,国务大臣也可以对碳预算进行修改。预算周期开始后,国务大臣也可因设定碳预算的决策基础发生重大变化而对碳预算进行修改。但是,预算周期结束后,国务大臣就不得修改碳预算了。

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为了与英国参加的任何欧盟或国际条约所规定的预算期一致,国务大臣可以改变预算周期的时间跨度或改变预算周期的起止时间。但是,国务大臣在行使此项权力时,不得使任何期间游离于预算周期之外。 本+文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com

碳预算的实施保障 夲呅內傛莱源亍:ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńpāīfāńɡ.cōm

为保障碳预算的有效实施,英国《气候变化法》规定了一系列的报告制度,主要包括政策措施报告、温室气体排放状况年度报告、碳预算期最终报告和2050年碳预算报告。

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(一)政策措施报告 内.容.来.自:中`国`碳#排*放*交*易^网 t a np ai f an g.com

当特定预算期的碳预算确定后,国务大臣必须向议会提交一份报告,说明政府将采取何种措施和政策确保碳预算的实现,并明确政策措施的有效期。在报告中国务大臣必须阐明,拟采取的措施和政策会对不同经济部门产生的影响,并概括预算期内这些政策措施对英国净碳账户中碳单位计入的潜在影响。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

在行使上述职权时,国务大臣必须考虑英国国内气候变化应对行动的实际需要。所谓英国国内气候变化应对行动是指减少英国国内的受控温室气体排放[6]的行为或增加英国国内的受控温室气体消减[7]的行为。 本`文-内.容.来.自:中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

(二)温室气体排放情况年度报告 內.容.來.自:中`國*碳-排*放*交*易^網 t a npai fa ng.com

自2008年开始,国务大臣有义务每年向议会提交一份包含下列信息的报告[8]:该年度英国每一种温室气体(无论是否列入《气候变化法》的控制范围)的排放量、消除量和净排放量,确定测量、计算排放量的方法,并说明与上年度相比的变化趋势;英国所有温室气体的总排放量、消除量和净排放量;调整后的排放量,如果国际通行的排放量计算方法发生变化需要对预算期内以前年度的排放量进行调整的话;国际航运和海运的排放量,如果其尚未纳入管制范围;该年度从英国净碳账户中记入或贷出的碳单位数量,并报告这些碳单位的数量、类型的详细情况;该年度英国的净碳账户数额;1990年英国二氧化碳净排放量,其他受控温室气体在基准年的净排放量,其他温室气体的基准排放量[9];国务大臣应当在不晚于报告年度第二年的3月31日之前向议会提交年度报告。[10] 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

(三)碳预算期最终报告 本`文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

在每一个预算期结束之后第二年的5月31日之前,国务大臣必须向议会提交一份包含以下信息的报告:该预算期英国每一种温室气体的最终排放量、消除量和净排放量;该预算期从英国净碳账户中最终记入或贷出的碳单位数量,并报告这些碳单位数量和类型的详细情况;该预算期英国净碳账户的最终数额;国务大臣是否将后一预算期的碳预算调整到了该预算期,若是则还应报告具体数额;该预算期的碳预算数量,包括最初设定的数量、调剂后的数量以及修改后的数量;若碳预算没有实现[11],则应当解释没有实现的原因。如果某一预算期的排放量超过了碳预算,则国务大臣应当向议会提交一份报告说明未来将采取何种措施与政策抵消超出预算的碳排放。 本`文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

(四)2050年碳预算报告

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国务大臣应当在2052年5月31日之前,向议会提交一份包含下列信息的报告:2050年每一种受控温室气体的排放量、消除量和净排放量;2050年从英国净碳账户中记入或贷出的碳单位数量,并报告这些碳单位数量和类型的详细情况;2050年英国净碳账户的数额;2050年碳排放目标是否实现,若没有实现,解释其原因。 夲呅內傛莱源亍:ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńpāīfāńɡ.cōm

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