蒋兆理:碳市场管理需实施两级管理制

文章来源:能源新闻网2016-09-27 21:40

蒋兆理指出,碳市场管理要从管理体制上实施中央和地方两级管理体制,配额管理方面要从交易管理上,明确交易产品、交易主体、交易机构和交易模式;核查与配额的清缴,应由国家公布企业温室气体排放核算与报告的指南,或者是标准。
 
我们将要建立的碳市场是一个什么样的市场,它的市场参与各方,它的责任、义务和权利是什么样的关系,我是以2014年12月28号国家发改委颁布的《国家碳排放权交易的管理暂行办法》,以及正在由国务院法制办制订的《国务院条例》这样一个基础上来说明我们要建立的碳市场是一个什么样的碳市场。
 
碳排放权交易是减碳制度的一条重要工具,也是未来制度安排当中的一个主线。说明它是主线有三个最基本的基础,首先从两度理论的要求来看,碳排放必须实施总量控制;其次对于任何一个责任主体,就是企业必须要实施碳排放的许可制度。这两项制度是未来碳市场建立最基本的法律制度的基础。碳市场必须依法建设,比较依法来管理。过去由国务院各部门制定的管理规章,包括国务院令,我们认为它的效力是远远不够,因此国务院出台条例非常有必要。刚才刘燕华部长也在他的演讲当中对于立法问题做了系统的阐述。
 
碳市场的建设也必须依法建设,认真履行相关的立法程序,我们讲由国务院颁布的碳排放权交易管理条例和国家发改委出台的《碳排放权交易暂行办法》,二者有一个先后的关系和相互依存的关系。立法或者是说碳排放权这样一个制度必须依法建立不是一个凭空的说词,它是国际国内经验的一个广泛的总结。我们在七个碳市场交易试点过程中,深切体会到建立全国碳市场的观点,就是要依法建设,依法管理。那么从国际上来看,欧盟2013年10月正式颁布的碳排放权交易指令,应该是碳排放权交易市场运行的根本遵循和指南。在美国加州推行的碳排放权交易市场也是06年7月通过加州全球气候变暖法案为基础,其他的国家在建立和运行过程当中都是由国家的法律作为依托和支撑。
 
从七个试点运行的最终效果评价来看,也是法律基础越强大,越完善,这个地区的碳市场运行越有效,越规范。比如说深圳是深圳市人民政府令和深圳市特区的人大条例作为基础,深圳这几年无论是碳价,还是运行的规范履约令等等这些指标都显示了它是一个成功的试点。另外我们北京也是由北京市人大决定和部门规章、规范性文件作为基础来规范碳市场的运行。上海、广东、湖北,也都是人民政府一级的规范性文件来确保,所以运行比较良好。相反做其他地区,如果法律基础比较薄弱的话,它的试点绩效和最后的评估就显得相对不是那么完善。
 
为此,中央改革办领导小组确定了将碳排放权交易制度的建设作为中央的重点改革任务,其中就明确要求要建立法律规范,完善总量和配额分配制度,作为基本的要求,因此我们讲法律的要求是碳市场建设的尤为重要的基础。
 
那么碳市场怎么建呢,从五个方面来看。首先从管理体制上,我们实施的是中央和地方两级管理体制,明确国家和地方各自的管理职权,在这样一个基础上,国家和地方两极职权他们的分工不同,但是互相支撑,互相制约,形成一套有序的制度体系。从碳市场建设的总体规定来看,我们讲碳排放权交易必须按照属地化管理的原则,参与碳排放权加以的企业按照你的最低一级法人的要求,工商注册的地理位置去确定你的属地化管理,明确省级主管部门,在这个过程当中省级主管部门负责提出参与企业的名单,国务院认可并且加以公布。同时中央政府来确定碳排放权总量和配额的分配方法,这是中央政府的职权。而地方政府负责按照中央政府明确的总量和配额分配的方法,来对所属企业进行配额的分配。这样的两极职权划分的规定,他们不同于欧盟的碳市场,也不同于美国的碳市场,这是根据中国的国情作出的选择。我们认为中央和地方的分工确保了碳市场未来在一个可预期、公开、透明和公正的市场环境下来有效的运行。
 
从配额的管理角度来看,条例和暂行办法都明确了碳排放权交易的重点排放单位和配额分配的总量,以及排放配额的原则,分配方法和分配程序,明晰了地方剩余配额的归属,配额调整等重大问题,规定了使用碳交易注册登记系统对配额进行管理的基本要求。这里面国家的职责就是要确定纳入交易范围的重点排放单位的纳入标准,要制定配额的分配方案,明确各省自治区、直辖市免费配额分配的数量以及国家预留的排放配额,而地方政府负责根据国务院碳交易主管部门公布的重点排放单位确定的标准,提出本地区行政区域内符合标准的重点企业名单,并且对企业组织进行碳排放的报告,并且配合国家研究提出配额的分配方案。
 
除了新能源汽车以外,各省对免费配额的分配保留一定的配备分配权,在这样的基础上我们讲所谓的地区差异就是取决于地方在国家统一的标准下,在他的预留空间里实施操作的这种自由度,这方面国家的职责是统一配额的分配方法和标准,建立和管理碳排放注册登记系统,而地方就是要按照国家的标准和国家提出的要求对企业实施管理和组织碳排放的报告,并且最终分配配额,监督履约。
 
从交易管理来看,国家明确了交易产品、交易主体、交易机构和交易模式,同时对市场调解与注册登记系统的链接等等重要问题实施统一的管理,地方负责配合国家对于行政辖区内的交易机构和交易活动实施监管。这就是在交易权管理上中央和地方的分工,当然作为一种特殊的交易标的,我们讲证监会以及与此相关的金融交易也要接受证监会和银监会的监管。
 
最后就是核查与配额的清缴,由国家公布企业温室气体排放核算与报告的指南,或者是标准。由国家统一对核查机构实施统一的管理,而地方对重点排放单位提交的监测计划进行备案,同时地方要受理重点排放单位提交的排放报告和核查报告。排放报告与核查报告要由地方实施检查和复查,这样就非常清晰的描述未来碳市场监管的各方职责和权利。那么其中企业,特别是重点纳管企业是我们监管的重点。在这里面企业的属地化的同时,由于中国拥有特殊的制度体系,就是央企和行业协会的存在,因此在碳市场的报告核算和配额分配当中,我们的重点央企和行业协会也会配合各级政府发挥相应的职能和作用。各部门各司其则,互相监督,互相制约,互相支持,最后形成一个有机完整的碳排放权交易市场。以上是我给大家介绍碳市场各部门、各单位之间的关系。
 
在中美联合公报里面,习近平主席明确提出来2017年要启动全国碳市场,我们理解启动全国碳市场就是要按照统一的标准,我们在2017年完成对企业配额的分配,同时启动注册登记系统,布局完成交易机构网络,其中有一部分企业就会先期进入市场进行交易,这就是2017年启动碳交易的含义。为此,全国碳市场按照这样的时间结点怎么建设呢?我们对建设全国碳市场早在五年前就进行了系统规划,对中央、地方和企业分别承担各自不同的职责以及相关的完成任务的目标和时间结点都进行了具体的话题。14年到16年期间,中央负责推动立法以及组织历史数据的报送核查,初始配额分配的方案研究,以及基础能力建设,地方开展相应的能力建设。大家通过各种渠道已经了解到这项工作已经在全国范围内广泛的参与。目前我们初步统计有高达三万多人专业的,或者是兼职的相关领域的工作人员正在积极推动全国碳市场的建立,正在推动相关的能力建设。目前全国已经有九个能力建设中心,在不间断的开展跟碳市场相关的能力建设活动。企业在2014年到16年期间,组织开展内部的能力建设活动,建立内部的碳市场报告制度,同时一些非纳管企业也在积极参与CCER,就是自愿展开市场交易的活动。
 
2017年2020年我们讲是碳市场启动的第一阶段,按照五个统一开展碳排放权的交易,2020年以后进一步扩大碳排放权交易的范围。目前我们在八大行业,相当于年消费化石能源一万吨以上的企业参与到碳交易当中。2020年以后,一个是在纳管的范围就是扩大到八大行业之外,同时在八大行业以内的这些企业的门槛要进一步降低,年消费化石能源在五千吨以上的企业也将纳入到碳市场当中,与此同时我们正在跟国务院法制办、财政部、税务总局,以及其他的相关部门正在积极研究,启动碳税前期准备工作。换句话说,2020年以后不仅碳排放权的范围要进一步扩大,那些没有加入到碳排放权交易市场的企业也将接受碳税的义务。
 
相关的工作正在积极的进行当中。刚才已经讲了,全国目前第一阶段碳排放权交易市场进入的企业范围包括石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、电力和民航,这些工作正在相关的行业和地区积极的推行当中。从纳入气体来看,主要是二氧化碳,既包括由于消费化石能源所产生的直接排放的企业,也包括由于使用消费电力或者热点所引起的间接排放的企业,也都纳入其中。纳管的门槛,第一阶段是一万吨以上,到2020年以后进一步降低门槛,更多的企业将进入碳市场。
 
配额的分配方法,我们目前是免费的配额分配方法,主要是两种,一种是基准线,一种是历史的强度下降法,从长期来看,我们认为免费配额的分配方法最终将统一到基准线上,由于数据的积累需要一定的时间和一定的周期,因此我们希望到2020年以后,如果是免费配额的分配都将采用基准线法。从碳市场交易的品种来看,目前主要是以现货为主,包括两个品种,第一个是排放的配额,这是最核心的交易品种。另外自愿减排交易的减排量有一部分经过严格的筛选也会进入到碳市场流通。从长远来看,除了现货以外,也将有期货交易的品种进入碳市场,当然这有个循序渐进的过程。
 
我们讲经核证资源减排量不仅能够降低碳配额的成本,也对市场的稳定能够发挥一定的作用。自愿减排的企业在体系之外的,或者是在体系之内的这些企业,他通过建设自愿减排的交易项目,产生一定的减排量,经核证以后可以进入到配额市场的流通,用于抵消碳配额。由于我们讲碳市场建设的初期是一个脆弱的平衡,就是市场供需双方的供给量和需求量处在一个逐渐形成的过程当中,因此我们将严格的控制CCER的减排量进入市场的进度和数量。
 
那么从全国的碳市场建设的步骤来看,我们分成两个阶段,从14年到16年,也就是今年年底我们认为是全国碳市场的准备阶段,主要是要在法律法规技术标准和基础设施开展建设,完成全国碳排放权交易的法律法规和配套的细则、技术标准制定,使碳市场具备启动的条件。17年正式启动全国碳市场,17年到2020年是启动阶段,初期到18年要确保各个环节落实到位,初期分配启动运行。到18年以后,到2020年以前全面实施碳排放权交易体系的运行,在范围上基本上覆盖31个省以及新疆生产建设兵团,在纳入标准上选择一定规模,也就是一万吨标煤以上的企业,确保配额管理和市场交易的顺利进行,通过不断的完善和改进,要落实各项支撑落实,切实提高各方的支撑能力。
 
最后我们讲2020年以后是我们的完善阶段,我们将进一步扩大企业范围和交易的产品,发展多元化交易的模式,逐步形成运行稳定,健康活跃的交易市场,同时进一步提升市场的容量和活跃程度,探索与国际上其他市场连接的可行性。刚才何校长在他的演讲当中特别提到碳市场要真正发挥它的作用,那么碳价必须要达到一定的规模,从长远来看我们碳市场的建设目标是让碳价真正发挥低碳略去发展的投资的引导作用,我们做了一个初步估计。在30元左右的时候,会对企业减排产生一定的压力。当我们把碳价逐步提高到每吨配额达到100元的时候,企业在投资、内部管理上就会有明显的提高压力。从长期来看,我们认为300元每吨配额是长期真正能够发挥低碳绿色引导作用的价格标准,所以从长远来看,我们通过不断完善市场要素的设计,不断规范市场运行的各方基础,最终要形成碳价对于低碳绿色融资、投资的引导作用,这是碳交易市场未来建设的长期目标。
 
按照这样一个规模估计,全国碳市场会对我们国家的经济产生什么样的影响,首先它的配额分配量会达到30亿到50亿吨,这是一个什么样的规模呢?ETS目前的规模是20亿吨,我们全国碳市场一旦建立就将成为全球第一大的碳市场。如果以现在的七个交易试点地区的碳价平均标准来测算的话,按照可交易量的测算,我们现货市场的交易规模可能会达到12亿元到80亿元,相对于黄金、债券、股票这是一个很小的市场,但是小不意味着它不重要,那么从长远来看,碳市场正是在一个逐渐壮大和发展的过程当中。如果考虑这个碳期货进入碳市场,它的规模就将放大,会达到600到4000亿元这样一个规模。
 
以上是给大家汇报的碳市场建设的 基本考虑,有关的各方关系,企业、中央政府、地方政府之间的关系是征求了各部门,各相关企业,以及国务院审核标准的,这个制度将在未来决定我们碳市场运行的基本方向。从碳市场建设运行情况来看,我们认为企业的积极参与是我们碳市场建设的保证,在过去改革开放三十年以来,我们的企业为增加生产,提高效率,繁荣国家经济发挥很重要的作用,未来的绿色低碳发展过程当中,企业仍将发挥核心的作用,我相信我们的制度只要设计公平合理,国家的减排标准明确,我相信企业也将在绿色低碳发展当中发挥更大的作用。
 
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