中国经济的低碳转型之路

 

　　低碳并不是一个抽象的概念，而是在一个具体的社会经济背景下，基于特定的社会经济发展阶段、特定的能源资源禀赋、特定的科技发展水平和创新能力，以及特定的社会意识基础与价值判断和体制能力等因素，而最大限度提高碳生产率的一种发展模式。其中，恰当的体制安排，对于实现低碳发展转型目标具有突出作用。

 

　　十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。中共中央和国务院“关于加快推进生态文明建设的意见”进一步提出形成源头预防、过程控制、损害赔偿、责任追究的生态文明制度体系，自然资源资产产权和用途管制、生态保护红线、生态保护补偿、生态环境保护管理体制等关键制度建设取得决定性成果。只有落实这些关键的制度建设，才能为低碳发展提供重要的制度保障。

 

　　在此基础上，还需要结合将应对气候变化政府管理职能从国家发改委转移到生态环境部的政府机构改革背景，完善相关法规和标准，开始探索将应对气候变化纳入现有环境法律法规和管理体系，建立恰当的温室气体减控排目标分配与责任体系。

 

　　一方面，针对高集中度的行业，如电力、钢铁、水泥、石油化工等，建设国家统一的碳排放交易市场，将目标（配额）主要以拍卖的方式分配给企业，并开展碳排放配额交易，同时探索在环境税法基础上对相对分散的碳排放源征收碳税的可能性，以发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面，充分吸取欧盟在碳排放交易市场运行过程中的经验与教训，重视碳排放交易市场与碳市场覆盖范围外的部门减排目标设定、减排目标责任制、能源效率政策、可再生能源发展政策等的协调，统筹国家、省市和行业部门的低碳发展政策与行动，譬如将城市交通、建筑等部门相关的节能减排目标分解到城市中去，由城市政府通过城市规划、市政基础设施的建设与运营和相关地方政策促进这类减排目标的实现。

 

　　为此，需要对现行的将国家控排目标直接分解为各省目标的做法进行改革。现行做法存在的一个较大问题是控排责任主体的错位。控排的责任归根结底主要应当落实到那些作为排放大户的企业中去，特别是电力、石油化工、黑色冶金等具有较高集中度行业的企业中去。

 

　　目前国家直接控制的“万家企业节能低碳行动”，涵盖了大约两三万家大型企业，它们的排放量应当占到总排放量一个相当可观的比例。将国家控排目标分解为行业目标并通过排放许可证等方式直接分解到这些行业的大型企业中去，明确企业的控排责任和排放份额并借此通过财税手段或排放贸易等经济手段予以刺激和管理、考核。而地方政府的主要责任则是对这些承担控排责任的企业进行监管，当好裁判员。但现行制度下，使得地方政府又当裁判员又当运动员，主体责任错位。地方政府要么为了完成考核指标而运用行政手段压辖区内的企业不计工本地控排，要么和企业一道“调整排放数据”，通过数据运作而达标。

 

　　国家对地方政府的考核应当是看其是“金哨”还是“黑哨”，看其是否承担起了监管的职能，而不应当主要考核其是否尽到了控排责任。如果一定要考核地方政府的控排责任，也只能对地方政府因规划与运营城市公共设施而影响较大的建筑和交通等部门的控排绩效进行考核。

 

　　在低碳发展制度体系中，温室气体统计、监测与核查以及温室气体目标责任评价考核是两项基础性制度。温室气体排放统计与核算体系，需要在现有统计制度基础上，将温室气体排放基础统计指标纳入政府统计指标体系，编制温室气体排放清单，并逐步建立和完善与温室气体清单编制相匹配的基础统计体系。此外，还需要建立和完善各级地方政府及重点企业的温室气体排放基础统计报表制度，并逐步完善温室气体排放基础统计，细化和增加能源统计品种指标，修改完善能源平衡表，完善工业企业、建筑业、交通运输业、服务业及公共机构的能源统计。对于温室气体排放目标责任评价考核制度，则可以根据中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，逐步将考核对象的低碳指标完成情况纳入各部门社会经济发展的综合评价体系以及干部考核体系，作为各部门达标评价、业绩考核以及各级领导干部政绩考核的重要内容。当前，最为直接的做法是将地方政府完成碳强度约束性指标的考核统一纳入环境保护督查的范畴。