未来中国应对气候变化的制度选择分析

文章来源:和碳视角碳交易网2016-10-24 11:04

如何理解《巴黎协定》所带来的新变化和不确定性,将是我们未来采取行动的关键因素。 內/容/來/自:中-國/碳-排*放^交%易#網-tan p a i fang . com

1、对《巴黎协定》的总体反思 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

首先,《巴黎协定》重新激发起全球应对气候变化的雄心。从其在形式上的意义而言,《巴黎协定》不仅实现了德班平台设立之初的目标,即推出具有法律拘束力的协定,而且为2020年后全球温室气体减排奠定了法律基础。更为重要的是,它在一定程度上了激起了各国就应对气候变化作出更多制度安排和开展相关行动的信心,同时也促使这些安排和行动从单一的国家层面走向区域化。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com

其次,《巴黎协定》是对全球减排模式的一次重大调整。毫无疑问,国家自主贡献的减排模式,在一定意义上否定了自1997年《京都议定书》以来自上而下的温室气体减排模式。尽管国家自主贡献模式的实效性尚有待未来实践的检验,但至少表明在现阶段,自上而下的模式并不适宜于全球减排。诚然,全球减排未来更可能朝一种多元化的方向发展,即不同地区根据其自身特点而采取不同的减排方式。与之前的单一减排模式相比,这无疑更凸显了一种理性和进步。

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再次,《巴黎协定》下各种机制的实效性仍面临极大考验。《巴黎协定》不仅创建了四种新机制,而且对与资金、能力建设等有关的原有机制都进行了调整。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

但鉴于2009年之后建立的一系列机制运行并不顺畅(特别是在资金、技术和能力建设方面),这些新建和调整后的机制能否有效地实现温室气体减排,可否达到与之前《京都议定书》下清洁发展机制相同的效果并改变其原有的弊端,仍需进一步观察。

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总之,《巴黎协定》有其积极的一面,但在具体完成应对气候变化的目标上,仍存在着诸多不足,亟待各国做出进一步的努力。

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2、《巴黎协定》下中国面临的诸多挑战

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毫无疑问,《巴黎协定》的出台有助于推动中国温室气体减排工作的展开,这一点毋庸置疑。然而,我们也应清醒地认识到,由于受到国际社会现实和自身国情限制的双重压力,未来中国将面临诸多挑战。其具体表现在:

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第一,《巴黎协定》将中国纳入到强制减排的行列。自2007年起,中国已超过美国,成为全球最大的温室气体排放国。这显然意味着中国的减排行动势必对全球应对气候变化具有特别重要的意义,但同时也凸显了中国的碳减排将任重道远。2015年6月30日,中国在提交的自主贡献文件中已明确提出了2030年的自主行动目标——二氧化碳排放在2030年左右达到峰值并争取尽早达峰;单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60%.65%,非化石能源占一次能源消费的比重达20%左右。然而现实是,2014年,中国单位国内生产总值二氧化碳排放较2005年下降33.8%,非化石能源占一次能源消费的比重也仅达到11.2%。这一差距要求在今后的15年内,中国要使温室气体减排量和非化石能源占一次性能源消费的比重均翻一倍左右。这无疑将是一场十分艰巨的攻坚战,特别是随着中国的碳排放从相对减排走向绝对减排,其空间会越来越小,减排难度亦会越来越大。之前,曾有学者预言,中国的温室气体减排将在2050年达到峰值。而中国政府现在提出的目标提前了整整20年。尽管这体现了中国在温室气体减排中勇于担当国际责任的魄力,但也必须注意的是,《巴黎协定》正式批准后,我们的温室气体减排将受到国际法的严格拘束,且从《巴黎协定》的内容看,减排须逐年增加。这进一步意味着无论国内经济、能源价格状况如何,均不能成为国家不从事减排的充分理由。因此,此种强制性也极可能使中国的温室气体减排成为一种必然之举。 本`文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

第二,《巴黎协定》促使中国对自己的能源结构作根本性的调整。温室气体减排的关键在于化石能源利用的减少,新能源和可再生能源等低排放和零排放能源的增加。然而,受自身能源禀赋的限制,在中国的能源消费总量中,煤炭等化石能源仍居于高位。根据国家统计局的《2014年国民经济和社会发展统计公报》,尽管煤炭消费量下降了2.9%,但仍占能源消费总量的66%。毫无疑问,这种高碳的能源结构严重制约着中国的温室气体减排,能源结构调整势在必行。然而,我们面临的问题是,2014年,作为化石能源中碳排放最少的天然气占比仅为5.7%,这与发达国家20%多的天然气比例相去甚远。尽管在新能源和可再生能源的开发利用中,中国在水电、风电和太阳能供热方面都居于世界前列,但也不能不看到,国内新能源和可再生能源的发展已进入一个攻坚阶段,诸如像“弃风”、“欧美对中国光伏产品的双反”,以及地方能源保护主义都已形成了新的桎梏。如何从法律政策等制度层面破解这一难题,将是中国能否实现《巴黎协定》项下中国自主贡献的关键。

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第三,《巴黎协定》使中国面临更多来自欧美的国际压力。此次《巴黎协定》得以通过,中国作出了巨大贡献,尤其是与美欧等国家或区域经济组织先后发表的气候变化联合声明,有力地推动了《巴黎协定》的出台。然而也应看到,就温室气体减排而言,与中国相比,欧美现在都具有该方面的某种优势,这将使中国极可能面临来自它们的要求更多减排的国际压力。例如,由于《巴黎协定》的推出,欧盟得以避免其在气候变化领域的前期投人被转化为“沉没资本”,从而也使它在国际民航领域的单边行动得以缓和或消解。而美国页岩气革命的成功,致使其温室气体排放锐减,也扩大了它在全球应对气候变化领域的发言权。为此,中国须谨防欧美针对未来中国减排所作的联手打压。

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3、中国所须采取的应对策略及制度选择 夲呅內傛莱源亍:ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńpāīfāńɡ.cōm

无疑,在面对诸多机遇与挑战时,中国应积极谋划应对气候变化的策略并开展制度建设,其具体可从以下四个方面人手: 本文@内/容/来/自:中-国-碳^排-放-交易&*网-tan pai fang . com

首先,中国应发挥大国的作用,积极筹划《巴黎协定》中的相关制度构建。这主要应从两个方面人手:一方面,应从国际法角度充分分析各国,特别是美国、欧盟以及基础四国对《巴黎协定》所采取的法律行动。例如,作为一个大国,美国对《巴黎协定》的签署和批准对未来全球温室气体减排将产生不容忽视的影响。 内-容-来-自;中_国_碳_0排放¥交-易=网 t an pa i fa ng . c om

尽管美国总统奥巴马积极参与全球应对气候变化的一系列行动,但从美国宪法来看,他所采取的措施只有在得到国会支持的情形下,才能使《巴黎协定》在本国生效。因此,中国应着力于分析在全球气候变化制度安排方面起决定作用的大国的法律行动,以酌情决定本国在与《巴黎协定》有关的问题上所采取的基本立场。另一方面,中国应积极参与《巴黎协定》相关新机制的建设。由于《巴黎协定》创设的一批新机制都处于构建过程中,中国应发挥其大国优势,在这些机制的规则、模式和程序的制定方面尽可能地体现自己在气候变化问题上的国家核心利益。

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其次,中国应充分考虑“十三五”规划与《巴黎协定》的衔接。自2016年起,中国将进入“十三五”期间。因此,“十三五”规划应积极反映《巴黎协定》的相关要求,以期在“十三五”结束时,实现该协定就2020年后全球温室气体减排所提出的基本目标。特别是在国家自主贡献方面,中国当结合2016年4月向《公约》提交的新的国家自主贡献文件,对“十三五”规划期间,各部门在应对气候变化,特别是温室气体减排方面所应达到的节能减排要求作出筹划。

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再次,中国应强化新能源和可再生能源发展中的制度选择。如上文所言,中国对新能源和可再生能源的开发利用尽管成绩不菲,但其也面临诸如“弃风”之类的问题。因此,未来中国在这一领域应更多地关注制度的选择而不是制定。这是因为国内新能源与可再生能源领域的发展已进人一个新阶段,其特点不再是这两种能源开发和利用的规模扩大,而是其程度的加深,这应当说是新能源和可再生能源的“内生”经济发展问题。因此,这将不取决于有更多的法律和政策,而是需要更高“质量”的制度安排,这便产生一个制度选择问题。所以,只有通过认识以往国内新能源和可再生能源发展的特点,并借鉴欧美在该领域制度构建的成功经验,才能走出一条具有中国特色的新能源与可再生能源发展之路。 本`文-内.容.来.自:中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

最后,中国应重视地方气候治理模式的多元化。中国地理幅员辽阔,各地气候特点迥然不同,因此,重视地方气候治理模式的多元化,将有助于中国有效地应对气候变化。此外亦可发现,无论是联合国气候变化大会所总结出的实践经验,抑或各国气候治理模式的发展都表明,未来的气候治理机制将逐渐朝一种自下而上的方向演进。尽管具体制度的设计可能存在差异,但它们均在应对气候变化中取得了一定实效。例如,欧盟规定了区域性的排放交易机制,但在实践中,英国采取的是碳预算模式,德国则采取可再生能源模式,路径虽不完全相同,但都起到了减排效果。又如,美国并没有国家应对气候变化的统一安排,但美国东部地区的减排协议和西南部的页岩气开发却殊途同归。因此,中国在加强从宏观上应对气候变化的同时,应积极扩展地方气候治理的多元化模式,充分激发各地在应对气候变化方面的积极性和创造力。 本`文内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

正如习近平同志所指出的,“巴黎协议不是终点,而是新的起点”。 为此,包括中国在内的世界各国都应努力落实《巴黎协定》所规定的应对气候变化的举措。唯有如此,我们才能拥有一个与自然和谐共处的人类社会,才能真正实现向生态文明转型的基本诉求。 本+文`内.容.来.自:中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com

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