解读油气体制改革的关键和途径

以页岩气开发综合实验区为突破口，推动油气体制改革

1、选准改革的突破口

油气体制改革是改革大局中的一部份，是对"能源革命"全局有重大影响的系统工程，也一定是复杂艰难并会有曲折的。为此，既需要有高屋建瓴的顶层设计又要有逐步完善的实施细则。在分步实施中首先选"点"进行实验是一个好的做法。为了进行油气改革，国务院发展研究中心、国家发改委能源局、一些基金会和"智库"联合或分别进行了专题性的课题研究(笔者参加了其中一些工作)。许多这类研究工作提出了带共同性的认识：首先在一个项目、一个地区上进行试验，取得经验。而页岩气及相关的页岩油初步探索的成功恰提供了这样的机遇。页岩气和页岩油在赋存空间地区和层位上是密切不可分的，在生产上也多是相并进行的，虽然多是首先进行容易得手的页岩气的开发，但在中国人的语言习惯上总是将油放在前面而称页岩油气。鉴于在法律上页岩气已列为独立矿种，只提页岩气有些论证行文上的方便。故本文中统称页岩气来涵盖这类非常规油气。页岩气发展快潜力大，因而在中国非常规油气中有代表性，而非常规和常规油气的差别主要在技术上，从管理体制上看基本是一致的。故以此为整个油气体制改革的突破口是合适的。试验区必须落实在地区上。页岩油气在川、渝两地最发育，特别是依托已取得的初步成果和认识，两地地方政府有很高的积极性。所以多建议将该试验区设在此。显然，他不仅是国家从生产上设立的"页岩气勘探开发示范区"，而更重要的是改革的综合性试验区。他既然是综合性的，就应是全面的，但从其首先必须进行的工作上看，笔者认为应强调以下方面。 本*文`内/容/来/自:中-国-碳^排-放“交|易^网-tan pai fang . c o m

2、通过典型深入认识中国页岩油气的特点 本`文-内.容.来.自：中`国^碳`排*放*交^易^网 ta np ai fan g.com

川、渝两地共处于在油气地质上的四川盆地及周缘，在类型上常规与非常规油气都有，在赋存层位上不但有海相、亦有陆相和海陆交互相，在产层的地质时代上即有晚元古代、又有古生代(美国页岩油气主要在此层系)、还有中生代。特别是后者埋藏浅，往往页岩气与页岩油、致密油气、甚至常规油气共生。在这样复杂的多样油气类型上取得进展，对进一步研究、勘探开发中国的非常规油气可起到典型引路的作用，也可做为探索多种类型油气，甚至多种资源综合勘探开发利用的良好示范。

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3、开拓资源综合勘探开发之路 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

从资源赋存特点出发，笔者一再强调，页岩气与页岩油常伴生于同一油气藏、甚至同一口井中。页岩油气、致密(砂岩)油气、煤层气等非常规油气也可在同一区块内共生。进而常规与非常规的界限可以是过渡的，因而两者是可以共生于一个地区、区块，甚至同一层位的不同埋深处[21]。从矿种上把他们的勘探开发完全分割恰是条块分割的结果。更进一步说，油气与其他沉积矿产也有类似关系，尤以盐类、煤炭(包括煤矸石、石煤)、铝土矿和地浸砂岩型铀矿最为明显。资源的综合勘探、综合开发、综合利用是合乎资源赋存客观规律的，也有利于提高经济效率。这对资源相对缺乏的我国特别重要。我国也陆续出台了不少法规鼓励从勘探开发入手的资源综合利用，但这个问题也一直没能真正落实。应从页岩气入手大力倡导不同类型油气资源，进而不同种类的地下资源的综合勘探开发利用。因而要使从区块登记管理开始的整个政策法规体系有利于推动，而不是阻碍其进展。 本@文$内.容.来.自：中`国`碳`排*放^交*易^网 t a np ai fan g.c om

4、探索新的油气管理监督体系

既然称综合试验区，那么体制改革就是其重点。这是个涉及全局的系统工程，限于篇幅本文中仅涉及几个须首先关注的问题。 本文`内-容-来-自；中_国_碳_交^易=网 tan pa i fa ng . c om

（1）在油气管理上政府与市场"边界"的界定

从传统的石油安全观念出发，往往认为加强政府管控(如将油气列为国家级的"一级管理"、不准"三桶半油"以外的企业进入勘探开发等)是保障供应的最重要措施。但国内外的实践已证明获得油气持续发展的动力来自市场竞争带来的科技进步和效率提升。显然，油气体制改革也必须首先理顺本领域内政府与市场的关系，实现"政府归位、市场松绑"[25]。在简政放权转变政府职能中，明确政府在油气管理监督上的"三张清单"。"权力清单"上明确政府要管什么，"法无授权不可为"。在"负面清单"上明确油气公司准入条件，"法无明文禁止即可为"，除清单所列之外各类油气公司(包括民营，甚至外资企业)应公平准入。执行"负面清单"政策，打破行政性垄断就成为"水到渠成"之事。"责任清单"把政府各行为主体的职责明确、细化，"法定责任必须为"。充分发挥市场在石油工业各环节、各类企业中资源配置的作用。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

（2）中央和地方政府责权利的界定 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

目前油气作为特殊矿种为国家"一级管理"，在实践中已暴露出许多问题。在政府机关编制已严格限定的情况下，要求中央部门(如国土资源部)管理监督大量的区块准入和退出转让，甚至数十上百个公司的运作是不现实的。可以借鉴美国的经验实行中央和地方的多级管理的试验。当然，这就要涉及责、权、利的划分，涉及到税收。怎样既统一管理又调动各方面的积极因素，既实事求是照顾到各地的差别又防止地方分割和排他性的地区保护，关键要提高效率、防止繁杂的环节和互相推委，需通过实践逐步找到解决办法。 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

（3）试行对油气统一监管 夲呅內傛莱源亍：ф啯碳*排*放^鲛*易-網 τā ńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

显然，不可能把页岩油气的管理与整个油气工业分割进行，所有的改革都要以页岩气为入手而为整个油气体制的改革所用。进一步看，还有各界十分关心的环境保护的监管问题。将专业性相当强的油气环保与油气监管分割进行、各立部门显然是不利的。可否统一或仅分成几大块进行操作，值得探索和试验。目前将品食与药品合并监管、某些县甚至将商业的市场监管统一进行的做法也可以考虑。在加强政府监管中青岛市推行"综合执法"的网格化运作的经验有值得借鉴之处。此外，也要对非政府机构(NGO)对环境监管的留下一定的空间。

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5、完善相应的法规体系

无论是从目前的行业管理上看还是从改革和发展的要求上看，涉及油气的法规体系都还不够完善，有的要新立，有的要补充修改。这涉及到立法机构要完成久议未决的一批法律，涉及到各级政府陆续出台的法规需要重新清理、修改和新立，涉及到过去由公司执行的一大批国标、行标和内部规章亦要适应新的形势予以肯定、修订和制订等等。显然，这是个庞大的系统工程，很难在短期内一次完成。法规体系是对已有实践的总结，也要在新的实践中被检验并发现其需完善修改之处。所有这类工作都可在实验区的具体工作中获得正负两方面的经验，为其提供新的依据。所以，帮助有关方面完善相应的法规体系也是综合实验区必须承担的工作。

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