排污权交易应加强与相关制度有效融合

2014年，国务院办公厅发布《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，标志着排污权交易制度成为我国一项重要的环境经济政策。目前，全国已有28个省（市、自治区）开展了排污权交易试点工作。

 

排污权交易存在的问题

 

结合地方排污权交易工作实践，笔者认为，现阶段我国排污权交易主要存在以下几方面问题。

 

一是配套政策法规不完善，各地管理尺度不统一。因地域差异，不同区域交易政策差别较大，各试点省市交易基价、交易范围及污染物标的等标准不统一。比如，化学需氧量、氨氮、二氧化硫及氮氧化物四项指标的交易指导价，湖北省分别为8790元/吨、3990元/吨、1.4万元/吨、4000元/吨；湖南省分别为2万元/吨、1.5万元/吨、4万元/吨、2.5万元/吨。“一地一制度”导致不同省市之间排污权交易成本相差甚远，企业对此颇有怨言。

 

二是初始排污权核定口径较多，分配方法有失公允。以湖北省为例，现有排污单位初始排污权核定方法包括排放绩效法等，总量核定结果大于环评批复总量指标的，按环评文件确定；新（改、扩）建项目的排污权根据环评文件核定。因核定口径较多，导致现有排污单位初始排污权核定不确定性较大，核定结果可能与实际情况不相符。按照排污权有偿使用制度，排污单位须通过缴纳使用费或通过市场交易获得排污权。以湖北省为例，2008年10月27日后通过省级及以上生态环境部门环评批复的，化学需氧量、二氧化硫初始排污权需通过交易获得；2012年8月21日后通过市（州）及以上生态环境部门环评批复的，四项指标排污权需通过交易获得。目前，因缴纳排污权使用费的有关制度尚未出台，采取定额出让方式的企业其排污权均无偿获得，而通过市场交易获得排污权的企业须承担较高的经济成本，两种分配方法显然有失公允。

 

三是初始排污权核定与排污许可制度尚未有效衔接。企业排污许可证核定总量理论上应等于此企业排污权交易公开出让与定额出让获得的排污权总量之和。实际工作中，因计算方法不同往往导致二者核定结果不一致。同时，二者管理的污染物指标不统一，排污许可证核定指标在排污权交易四项指标的基础上增加了总磷、烟粉尘等指标；排污许可证核定总量为污染物纳管总量，排污权核定总量为污染物排入外环境总量，二者也不尽相同。

 

四是排污权交易市场发育程度不充分，市场交易缺乏活力。排污权交易市场分为一级市场和二级市场，一级市场在政府和企业间进行，采取排污权初始分配、政府回购等交易方式；二级市场是企业之间的配额买卖。有的地方一级交易市场尚不规范，企业主导的二级市场发育更为不充分，配套制度不健全。同时，因各地之间尚未打通政策制度障碍，导致排污权无法在省际间交易，全国排污权交易市场尚未形成。

 

五是未考虑环境质量底线的硬约束。初始排污权核定与分配主要是基于企业实际排放量与各地污染物控制总量确定，并未考虑“三线一单”大气、水、土壤环境质量底线对污染物排放总量分区管理的要求，缺少对环境质量超标区域排污现状的系统分析。这可能导致污染物空间分配超量，不利于环境质量的改善。