关于排污许可证核心制的技术及法律难题，来听听专家们怎么说? | 排污许可研讨会

今年7月1日起，全国火电、造纸行业企业以及北京、保定、廊坊的钢铁、水泥高架源企业必须要持证排污，这个证就是“排污许可证”。

 

作为环保管理的核心制度，排污许可证制度早就开始推进。2015年1月，排污许可证制度首次在全国范围推行。2016年1月，环保部成立排污许可证实施领导小组，全面启动排污许可制度改革。2016年11月，《控制污染物排放许可制实施方案》发布，明确率先对火电、造纸行业企业核发排污许可证，2017年完成“大气十条”和“水十条”确定的重点行业及产能过剩行业企业排污许可证核发，2020年全国基本完成排污许可证核发。今年1月5日，环保部发布《排污许可证管理暂行规定》，成为全国排污许可管理的重要规范性文件，要求在2017年6月底前，火电行业和造纸行业率先完成排污许可证核发工作，推进京津冀高架源排污权交易试点。至此，蹒跚起步多年的排污许可证制度终于进入全面启动时代。

 

但被寄予厚望的排污许可制度多年来推进效果并不乐观，那么该制度在推动落实过程中究竟存在哪些障碍？需要与哪些制度做好衔接?如何更有效地进行落实和推进?我们来听听环保界和法律界的相关专家怎么说。

 

5月27日，由中国人民大学法学院主办、长三角清洁能源与节能环保发展研究中心协办的“排污许可证立法与企业环保责任研讨会”在京举行，来自环保主管部门相关负责人、高校行政法、环境法专家以及实务部门的代表参会，大家对排污许可证改革中的问题和法律障碍进行了热烈探讨。阳光时代律师事务所高级合伙人、环境业务负责人文黎照博士应邀与会。

 

 

制度建设与相互衔接是关键

 

 

近年来，在着力推动环境改善的系统工程上，各界将更多的目光聚焦在了环境管理制度改革的路径和成效上。排污许可制建设被作为一项改革措施得到了力推，成为了以环境质量为核心的固定污染源环境管理的重要制度，并作为企业守法、部门执法、社会监督的依据。

 

“排污许可证主要针对固定污染源，固定污染源是我国污染物排放主要来源，且达标排放情况不容乐观。排污许可证重点对污染治理设施、污染物排放浓度、排放量以及管理要求进行许可。许可证载明的许可排放量即为企业污染物排放的‘天花板’，即污染物排放的总量指标，可使企业知晓自身责任，政府明确核查重点，公众掌握监督依据。”专家们首先肯定了该制度的先进性。

 

专家们认为，相比新《环保法》相对宏观的内容，《排污许可证管理暂行规定》及配套的文件也有多方面的进步：第一，改变了从上往下分解总量指标的行政区域总量制度，建立了自下向上的企事业单位总量控制制度，避免了基数不准与数据造假的问题，落实了企业对其排污所应负的责任；第二，细化排污许可证的内容，包含加强了一向比较薄弱的后期环节监管，从而贯彻了全过程控制的环境管理基本理念；第三，明确划分了各级环境行政主管部门的职权；第四，要求企业自证守法，加强了企业环境管理的主体责任；第五，与环境标准制度、环评制度、环境统计等其他重要的环境制度实现了全面衔接；第六，通过运用市场工具，改变了单纯依赖行政命令的管理模式；第七，建立了与许可相关的信息公开制度及社会监督制度。

 

 

 

《排污许可证管理暂行规定》及配套文件出台之后，在社会上也引起了多方的热议，环保部相关负责人表示，他们也在综合各界的意见，出台更多的细化规定，进一步完善、理顺标准体系，使得排污许可证和流域性标准、行业性标准形成配合，建立一个与流域水环境质量改善目标相衔接的固定源排放管控机制。“污染物排放许可制度改革能否成功，新制度能否实用、管用、好用，关键在于一是制度本身的建设，二是能否与其他各项固定源环境管理相关制度有机衔接，实现分类管理、一企一证，使排污许可制度成为固定源环境管理的核心制度。”该负责人表示。

 

与会专家纷纷表示，排污许可制度要切实得到推行，在顶层设计中，应该以排污许可制度为核心，整合环境影响评价、污染物排放标准、总量控制、排污权交易、排污收费等环境管理制度，建立统一的固定源环境管理平台，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。

 

技术难题与法律空白仍待解

 

 

变革的推行往往会伴随诸多争议，许多的技术、法律难题、配套细则会在各方的探讨中一步步得到完善，在此次研讨会上，专家们也围绕制度落地中的相关疑难问题进行了交流。

 

（一）关于自证守法

 

在《控制污染物排放许可制实施方案》的基本原则中提到“企事业单位依法申领排污许可证，按证排污，自证守法”。有专家认为，“守法证明”是对“合规证明”的扩大解释，我国法理难以支持“有罪推定”。“一是行政机关‘查明事实’是行政处罚的要件；二是行政关系无法采取举证责任倒置。”某研究员建议，在排污许可证规定的排放单位义务中可以增加合规证明义务，载明排放源合规的认定方法，合规证明的提交时间和频次，要求排放单位对排放源的合规状态作出说明。

 

在中国人民大学法学院环境法专家竺效教授看来，企业在申领、获得的权利的过程中，要求他们自证守法是没有问题的，但是不能理解成处罚的时候要自证守法，行业管理部门在对该文件的理解和适用过程中，要更为准确。

 

中国人民大学法学院行政法专家莫于川教授也认为，对于自证清白，设计的时候需要更加精细化一点，才能防止滥用情况出现。

 

此外，在技术方面，专家们认为排污许可证作为固定污染源的唯一身份证，要与环评、环境保护税、环境审计、排污权交易等有机衔接，需要在确定排污许可证上的污染物种类，浓度限值、总量限值以及重污染天气的各种限值时予以考虑，此外还要结合排放标准、环境标准、总量以及地方和排污者的生存发展进行科学合理地确定，技术上不是一件简单容易的工作。

 

 

 

（二）关于环境行政处罚记分制度

 

专家们认为，目前对于企业超标排污行为与环保处罚尚未清晰的对应起来。相关文件里对超标排污行为均提出“可以”进行实施该项处罚，即使得超标排污行为是否处罚没有明确的规定，也可能会同时面临多种处罚，对于处罚标准的不规范、不清晰、不统一，给地方执法实践中带来了困惑与问题，一方面，带来了巨大的自由裁量空间和灰色地带；另一方面，也给地方政府干预环保执法与处罚，提供了空间。

 

针对如此，有专家提出了环境行政处罚记分管理制度的设想。“建立企业超标排放记分管理制度是为环保红黄牌制度做基础，是对‘红黄牌制度’的补充与完善，给予明确的‘黄牌’、‘红牌’尺度与标准。当企业环境违法记分达到12分就给予‘黄牌’警示，要求企业限期整改。如不按期整改，直接关停；如果企业按期整改完成后，一旦再发现有违法行为则继续累计记分发‘黄牌’，累计两张‘黄牌’则直接‘红牌’关停企业。”在该专家看来，企业超标排放记分管理制度还可积极结合“查封扣押”、“按日计罚”、“限期整改”、“建立诚信档案，公布违法名单”等处罚要求，为处罚提供判定标准和科学依据，更有效的进行监管。

 

专家们认为，记分可以环保执法监察中开具的超标行政处罚出单为依据，执法监测发现超标排放行为，开具行政处罚发单，同时记分。对此专家们也给出了三种实施思路，一是与排污许可证监管挂钩；二是与在线监控数据挂钩；三是与企业环境信用评价挂钩。

 

企业排污许可中的法律责任

 

 

环保管理核心制度从环评过度到排污许可证，最直接受到变革影响的势必就是接受管理的众多企事业单位了。“排污许可证是固定源实施精细化管理的基础，是企业的守法文书。”在阳光所文黎照博士看来，强调落实企业主体责任，由“要我守法”转变成“我要守法”，推动实施固定源精细化管理是排污许可制度的一大亮点。

 

据悉，为完善覆盖所有固定污染源的企事业单位控制污染物排放许可制，环保部研究制定了《固定污染源排污许可分类管理名录（试行）（征求意见稿）》。该目录列举了32种大类行业，针对每一大类及大类行业下的小类行业共设计出51种排污许可行业技术规范。

 

“目录对各类行业实施排污许可的期限作出了明确的规定，对一些工序简单、污染比较小的行业，规定排污许可可以暂缓实施。除目录明确规定的行业企业外，还有两类企业的污染排放需要申请并获得排污许可证。一是有锅炉、工业炉窑、电镀、生产废水和生活污水集中处理等通用工序的行业企业。二是全厂二氧化硫、氮氧化物、烟粉尘、挥发性有机物一项年排放量大于30吨的；全厂化学需氧量、氨氮年排放量一项年排放量大于30吨的；其他单项大气、水污染物污染当量数大于30的，并列入国家、省级、市级重点监控企业名单的，或属于重点排污单位名录的。”文黎照博士进一步解释说。

 

除此之外，环保部还研究制定了《重点行业和流域排污许可管理试点工作方案（征求意见稿）》，该方案包含了重点行业排污许可证申请核发试点与流域排污许可管理试点。方案确定浙江省嘉兴市、山东省济宁市、江苏省无锡市、山东省临沂市4个地市，自2017年至2019年开展流域排污许可管理试点。试点地市于2017年底前，打通造纸行业排污许可证申请、核发、监管、处罚的全流程管理，基本整合衔接流域排放标准、排放总量控制等相关固定污染源环境管理制度，初步实现“一证式”管理。

 

在文博士看来，企业应该充分认识到持证排污首先是自己的法律义务，许可证上的内容是用来约束企业行为的，马虎不得，错报漏报都会为自己“挖坑”，可能导致自己“一运行就违法”的后果。“企事业单位应及时申领排污许可证，对申请材料的真实性、准确性和完整性承担法律责任，承诺按照排污许可证的规定排污并严格执行；落实污染物排放控制措施和其他各项环境管理要求，确保污染物排放种类、浓度和排放量等达到许可要求。”

 

对于持证企业排污超限值究竟该怎么处罚？文博士认为现行法律存在处罚障碍，违反限值处罚无法可依，现行立法仅对无证排污和超标超总量有规定，对此，文博士建议，法律的功能除了秩序、惩戒之外，还有指引和评价，“对于基层执法机关以及排污者来说，对违反排污许可证的后果要有一个预判，目前政策可以先行一步，明确一个过渡期，监测数据的真实性要有保障，最后还是要加快修法和立法。”

 

排污许可制度自确立以来经过多重加码，已基本确立了有偿排放，重污染问责的理念，但在实施过程中，如何保证阳光“持证排污”，从根本上铲除污染生长的土壤，排污许可制度肩负着重任，且任重而道远。对此，我们将拭目以待。