煤炭产业转型 如何应对就业挑战——德国鲁尔区的经验

根据中国国家统计局“国民经济和社会发展统计公报”最近几年的数据，中国的煤炭（原煤）消费2014-2016年持续下降，2016年降幅最大，同比下降7.3 %，如图1所示。笔者认为，尽管煤炭消费仍可能有起有伏，但煤炭在能源总消费中的占比下降的趋势难以逆转。为了实现能源结构转型和碳减排目标，中国将于2020年前关闭300处国有煤矿，淘汰产能3亿吨；关闭4000处小煤矿，淘汰产能4亿吨。同时分流人员100万，[1]约占当前煤矿从业总数的1/6。[2]长远看，面临就业挑战的煤矿工人数以百万计。类似产业转型带来的就业挑战在历史上早有案例，最著名的当属德国的鲁尔区。本文聚焦于这个曾经的欧洲煤炭和钢铁中心，看看它如何在产业转型中解决就业挑战。 禸嫆@唻洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ

来源：国家统计局

1950年代，鲁尔区的煤炭产业处于顶峰时期，拥有近50万的煤炭工人。[3]二十世纪六、七十年代全球经济格局调整，鲁尔区失去原有产业竞争优势，不得不寻求转型出路。1990年代时，鲁尔区煤炭行业就业人数与高峰期相比下降了三分之一，到2005年仅剩31,000人。[4]经历了半个世纪，鲁尔区有效应对了产业转型带来的就业挑战，留下的经验值得思考。 本/文-内/容/来/自:中-国-碳-排-放-网-tan pai fang . com

经验之一：要有提供短期就业机会的策略
短期就业解决方案必须为以后向长期就业的过度做好铺垫，特别是当短期就业结构调整是作为维持经济稳定的主要手段时[5]。方案包括离职补偿金、再培训和教育以及提供短期就业选择。1990年东西德合并，煤炭行业下滑加速。德国2007年实施“调整资金”政策，对那些失业的煤炭工人提供长达5年的经济援助。[6]这种方式为工人从原有工作过度到新岗位过程中提供了经济上的稳定性。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

短期兼职工作有助于转型中短时间内的经济稳定，但必须要同时提供教育和再培训类资助项目，使得一部分工人能够通过此种方式顺利过渡到新的长期工作岗位。例如，在关闭的煤矿附近开展环境整治工作，或经济转型中必要的基础设施建设工作等[7] 。 本%文$内-容-来-自；中_国_碳|排 放_交-易^网^t an pa i fang . c om

再培训项目对于年轻一代煤矿工人群体尤为重要，因为他们拥有较长的职业生涯，职业培训对于该群体的再择业效益最明显。

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维持短期和长期经济稳定的另一个要素是关注那些接近退休年龄的工人群体。对于这些老矿工，应该以维持基本的生活水平为主，让他们顺利进入退休阶段，而不是进行职业再培训。

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经验之二：经济模式转型解决长期就业问题
通过发展产业集群政策和对中小型企业投资，并持续对交通、基础设施和教育进行投资，鲁尔区成功实现了从煤炭依赖型到以服务业和知识密集型产业为主的多元化经济模式的转变。

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产业集群政策旨在识别区域特有的发展潜力和有利的区位因素，然后着重发展具有高经济增长潜力的产业群体[8]。对科学研究和中小型企业的投资也证明是恢复经济多元化重要而有效的方式。在煤炭依赖型地区存在为数不多的中小企业，这可能是由于当地煤炭行业的垄断而缺少创业氛围所致[9]。为了促进中小企业的发展，政府应该采取财政激励措施如贷款利率补贴、资本投资、建立专门服务于中小企业发展的机构、完善城市建设以满足新企业的需求。 本`文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a npai fan g.com

鲁尔区目前拥有德国最受欢迎的一些知名大学，如波鸿-鲁尔大学和多特蒙德工业大学。鲁尔区现在比较知名的光学和半导体技术、生物工程和微电子科技等，都是依托这些知名大学和研究中心逐步发展起来的。[10]

经验之三： 第三方组织运营模式在促进多元化的知识经济转型上卓有成效
应对转型就业挑战的规划和方案都由联邦政府统一组织安排，州政府执行[11]。州政府负责基础设施、教育和环境整治的投资；另一方面，州政府也负责具体的规划，但实施部分由当地的机构负责。鲁尔区强调利用区域比较优势，开发新产业，建立科技园区和高等院校。例如集中发展技术转移中心、环境技术开发以及重视社区经济驱动的发展。例如，该地区的国际建筑展是一项由政府资助、私人实施的持续时间长达10年的社区重建项目，旨在对埃姆舍河周围的小片区域进行重新改造。由于重建效果显著，很多类似的项目也相继在其他地区开展。[12]

在项目实施中，鲁尔区发展出一种第三方组织运营模式，这种第三方创新中心自下而上的帮助调节政府与私人部门之间的关系，这些机构完全自治，决策不受政府影响，作为第三方运营。这种第三方的运营模式可以防止政治关系威胁私人部门利益情况的出现，在沟通中起到桥梁和纽带作用。许多这种第三方创新中心是临时成立的，在履行完职责后会撤销。 本`文@内/容/来/自:中-国^碳-排-放^*交*易^网-tan pai fang. com

结语：资金使用透明化
鲁尔区的转型仰赖区分短期和长期目标的政策安排、充足的资金和社会基本制度架构的支持，但还有一点同样重要，就是保证资金使用和分配的透明化。各种项目的落实，如再培训、基本生活和医疗保障、退休制度安排、基础设施改善及其他基于社区的项目，都必须考虑如何有效和透明使用公共资金，否则，政策效果将大打折扣。

作者：Elisabeth Freese、 赵 昂

此文改编自磐石环境与能源研究所即将出版的《磐石能源评论2016》中“‘公正转型’——中国淘汰煤炭产能的复杂性分析”一文。 本+文`内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 t a np ai fan g.com