为何现有监督机制难以有效约束节能减排主体？

建立和完善节能减排管理体制，是建立节能减排长效机制的重要组成部分，是保障“十二五”节能减排目标顺利实现的制度前提。近些年来，我国节能减排管理体制建设取得了一定的进展，主要体现在以下四方面：一是设立了一系列专门应对气候变化与节能减排的管理机构；二是通过“大部制”改革加强了节能减排管理机构；三是推进了节能减排相关法律制度体系的建设；四是积极开展了节能减排试点工作。总的来说，目前我国已初步建立了国家应对气候变化与节能减排领导小组统一领导、国家发展和改革委员会归口管理、各有关部门分工负责的节能减排管理体制基本框架，但与目标要求相比仍然存在一定差距。笔者试图对我国现行节能减排管理体制存在的主要问题和面临的主要难点进行剖析，以期为完善我国节能减排管理体制提供相关的政策建议。

难点一，既有部门利益格局短期内难以打破。我国目前节能减排管理中存在的各部门间管理职能交叉重叠、多头管理，以及管理缺位、越位的问题，主要是由于长期以来形成的部门间利益分配格局难以改变造成的。以能源行业为例，2008年“大部制”改革中呼声较高的能源部最终没能推出，转而批准成立国家能源委员会和组建副部级的国家能源局，主要也是因多方利益难以平衡而形成的一种折中方案。能源行业长期处于电监会、发展改革委、商务部等部委的多头监管中，且又受中石油、中石化、国家电网公司等大型能源企业的制约，多方力量的制衡使得涉及既得利益的市场化改革举步维艰。各部门对投资、价格、生产规模等权力竞相争夺，但对项目的事中事后监督与管理，对环境质量、资源保护等职责却相互推诿，使得政府公共政策制定成本高、周期长，但效率却相对较低。

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难点二，中央权益与地方利益的矛盾不好协调。在节能减排过程中，中央和地方权益博弈的核心是中央节能减排的政策要求与地方政府GDP的利益诉求之间的矛盾。中央政府更多的是考虑通过节能减排实现科学发展，谋求全社会长期福利的最大化。而地方政府出于发展本地经济的冲动，往往会选择以牺牲部分环境利益来换取经济增长，消极执行或不执行中央的节能减排政策。如许多地方的高耗能行业（火电行业、钢铁行业、水泥行业等）的节能减排政策执行受到阻碍，甚至出现一些地方政府直接干预环境和安全执法的现象，主要就是受到以GDP为导向的政绩考核机制的影响。 本+文内.容.来.自：中`国`碳`排*放*交*易^网 ta np ai fan g.com

难点三，行政管理体制改革中的“路径依赖”较难突破。在节能减排管理体制方面，我国仍保留着一些传统计划经济时代的观念和做法，主要体现在以下两方面：一是政府职能还未实现从“以经济建设为中心”向“以公共服务为中心”转变，环境保护、节能减排等公共服务职能虽然逐渐得到重视，但目前仍处于弱势地位，在许多地方仍存在环境保护让位于经济发展的现象；二是我国节能减排管理体制在运行机制方面暴露的诸如管理手段单一、公众参与机制缺失等问题，也与行政管理体制改革不彻底密切相关。市场手段、法律手段等在我国的重视程度还不够，行政命令、强制性手段仍然占据主导地位；公众参与、民主评议、非政府组织协调配合的多元化社会管理机制还没有建立起来，导致节能减排政策的制定和实施难以体现民众的意愿。 本文+内-容-来-自；中^国_碳+排.放_交^易=网 t a n pa ifa ng .c om

难点四，现有监督机制难以对节能减排主体实行有效约束。 我国虽然建立了节能减排考核指标体系，严格落实了节能减排目标责任，但是缺乏对节能减排实施的有效监督和管理，违法违规行为难以及时得到处罚与纠正。以减排监督管理为例，目前我国虽然在环保部设立了环境监察局，并成立了六大区域环保督查中心，初步形成了区域环境保护督查的新体系。但由于区域督查机构的执法缺乏高规格的法律、法规依据，加之与国家环保部以及地方环保管理部门的关系尚未理顺，职能分工不明确，使得区域环保督查中心的身份地位模糊不清，影响了其督查工作的有效开展。一方面，环境保护部并没有给予区域环保督查中心独立的决策自主权；另一方面，地方政府担心区域环境督查中心的监管会阻碍地方经济增长，往往也会对区域环保督查机构采取抵制或不合作的态度，导致环保目标与责任难以落实。

难点五，相关法律法规不能满足节能减排管理的需要。一是节能减排管理体制的机构设置、职责、编制等缺乏法律约束。目前在中央一级缺乏一部专门的“节能减排管理机构组织法”，在地方也没有关于节能减排管理机构设置的专门法规和规章。现有的机构设置、职责分工、人员编制主要以“三定”方案为依据，但“三定”方案并非法律规范文件，对不同部门的职责设定容易出现交叉重叠和矛盾冲突等问题。由于缺乏法律的约束，也会导致机构设置的稳定性较差，变动频繁。二是有些与节能减排管理相关的立法严重滞后，亟需重新修订。以《环境保护法》为例，由于它是计划经济背景下的产物，缺乏对环境保护的市场机制考虑；同时，该法涉及的管理机构众多，但对各部门职责界定不够清晰，导致具体执法过程中经常产生职责交叉和相互推诿的问题；此外，现行环境保护法未起到统领环境资源法律体系的作用，其内容仅局限于污染防治，缺乏对自然资源和生态保护的系统规定。三是节能减排管理的各项立法之间缺乏系统性和整体性，有些立法内容甚至相互矛盾。以能源立法为例，我国能源行业主要有四部单行法，《煤炭法》、《电力法》、《节约能源法》和《可再生能源法》，但这些法律由不同的部门制定，且是在不同时代背景下出台的，虽然其中有些法律经过修订，但彼此间仍相互割裂，甚至存在有些条款对立的问题。（完）