石敏俊｜“双碳”目标下减污降碳协同治理的政策思考

 

京津冀地区是中国北方经济总量最大的区域，工业基础雄厚，但以煤为主的能源结构和以高耗能行业为主的产业结构导致大气污染物和二氧化碳的排放量较大。一方面，以细颗粒物、可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、臭氧为特征污染物的区域性大气环境问题依旧突出。煤电、钢铁和水泥生产是域内首要污染行业，煤炭消费是区域雾霾污染的最大根源（关大博和刘竹，2014）。另一方面，京津冀的碳排放量占全国的比重超过10%，单位GDP和单位人口的碳排放量均高于全国平均水平。工业是京津冀地区行业大类中碳排放规模最大的门类，电力、热力、燃气及水的生产和供应业的碳排放强度最高。京津冀作为我国大气污染和碳排放较为严重的区域之一，如何在保持经济增长的同时减少大气污染物和碳排放是其面临的重要挑战。

 

2013年国务院印发了《大气污染防治行动计划》（以下简称“大气国十条”），启动了以PM2.5为重点的大气污染防治工作。京津冀地区的大气污染防治工作具体指标包括，到2017年PM2.5年均浓度下降25%，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》明确指出，2017年前京津冀大气污染综合治理的重点任务是淘汰落后产能、控制煤炭消费总量、加快重点行业污染治理、调整产业结构、健全监测预警和应急体系。2016年出台的《京津冀大气污染防治强化措施（2016—2017年）》要求京津冀三省市提前部署“电代煤”“气代煤”工程、全面排查“散乱污”企业、设定禁煤区、治理挥发性有机物等。

 

随着“大气国十条”及相关治理措施的实施，京津冀地区空气质量得以有效改善，如期完成了“大气国十条”规定的阶段性目标。2013—2017年间，北京市年燃煤消费总量压减至600万吨以内，淘汰老旧机动车约216.7万辆，清理整治“散乱污”企业约1.1万家；天津市累积压减燃煤约1000万吨，关停取缔“散乱污”企业9081家，完成“气代煤”“电代煤”工程32.4万户；河北省累积压减炼钢产能6993万吨、炼铁产能6442万吨、水泥产能7057万吨、煤炭消费量4400万吨、平板玻璃7173万重量箱。京津冀地区PM2.5年均浓度由2013年的106微克/立方米降至2017年的64微克/立方米，下降了39.6%。其中，北京市PM2.5年均浓度由2013年的89.5微克/立方米下降至2017年的58微克/立方米。

 

在2017年阶段性目标实现之后，京津冀地区进一步强化大气污染治理力度，出台了《京津冀及周边地区2017—2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》，要求京津冀及周边省市报送“散乱污”企业清理整顿项目清单、无组织排放改造全口径清单、工业企业错峰停限产方案项目清单、大气污染源排放清单、重污染天气应急预案减排项目清单，以及予以保留的燃煤锅炉清单、排气口高度超过45米的高架源清单。2018—2019年期间，京津冀重点区域进一步加快整治“散乱污”企业。其中，建成区内燃煤锅炉大规模淘汰，燃煤电厂开展超低排放改造，钢铁行业的超低排放改造有序推进。

 

大气污染防治带来的降碳效应初步显现，京津冀地区的碳排放量从2013年的10.19亿吨逐年下降至2017年的9.52亿吨，下降了近7%。2018年后，京津冀地区PM2.5浓度持续下降，从2018年的55微克/立方米降至2021年的30微克/立方米，但碳排放量却回升至10.85亿吨，比2017年增加了13.9%，2018—2019年期间继续上升至11.61亿吨。碳排放量的增加主要在河北。2018年，北京的碳排放量为0.93亿吨，天津为1.57亿吨，河北为8.35亿吨；2019年，北京的碳排放量为0.88亿吨，天津为1.59亿吨，河北为9.14亿吨。2019年，京津冀地区工业部门的碳排放量约10.09亿吨，占区域碳排放总量的比例为86.9%，其中河北省工业部门的碳排放量约8.44亿吨。由此可见，其一，京津冀减污降碳协同增效陷入了瓶颈期，空气污染治理措施难以继续发挥碳减排协同效应；其二，河北省碳排放量呈现先降后升的态势，尤其是河北省工业部门减污降碳的协同效应趋弱，京津冀地区推进减污降碳协同治理的重中之重在于河北省工业部门。

禸*嫆唻@洎：狆國湠棑倣茭昜蛧 τāńｐāīｆāńɡ.ｃōｍ