柴发合：我国大气污染治理历程回顾与展望

 

2012年2月经过国务院常务会议审议，新修订的《环境空气质量标准(GB3095—2012)》开始实施。新标准增加了PM2.5和臭氧8小时指标，PM2.5标准限制与世界卫生组织《环境空气质量导则》第一阶段目标值一致。2013年，京津冀、长三角、珠三角等重点区域及直辖市、省会城市和计划单列市共74个城市率先按新标准开展空气质量监测。监测结果表明，74个城市PM2.5年均浓度72微克/立方米，达标城市比例仅为4.1%；京津冀区域13个城市PM2.5平均浓度为106微克/立方米，没有城市达标，北京市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米；长三角区域25个城市PM2.5平均浓度为67微克/立方米，仅舟山达标，上海市PM2.5年均浓度为62微克/立方米；珠三角区域9个城市平均PM2.5平均浓度为47微克/立方米，全部超标，广州市PM2.5年均浓度为53微克/立方米。更严重的是2013年1月在京津冀连续出现了5次重污染过程，月初最重的一次京津冀区域PM2.5浓度日均值达到460微克/立方米。严重的大气污染受到社会各界的高度关注。

 

以习近平同志为核心的党中央十分重视大气污染治理。大气环境保护事关人民群众根本利益，事关经济持续健康发展，事关全面建成小康社会，事关实现中华民族伟大复兴中国梦。为了解决以PM2.5污染为特征的区域性突出大气环境问题，2013年9月，国务院出台了《大气污染防治行动计划》(简称“大气十条”)。“大气十条”以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，以保障人民群众身体健康为出发点，计划经过五年努力，全国空气质量总体改善，重污染天气较大幅度减少；京津冀、长三角、珠三角等区域空气质量明显好转。具体要求到2017年，全国地级及以上城市PM10浓度比2012年下降10%以上，优良天数逐年提高；京津冀、长三角、珠三角等区域PM2.5浓度分别下降25%、20%、15%左右，其中北京市PM2.5年均浓度控制在60微克/立方米左右。为了实现以上目标，“大气十条”提出加大综合治理力度，减少多污染物排放；调整优化产业结构，推动产业转型升级；加快企业技术改造，提高科技创新能力；加快调整能源结构，增加清洁能源供应；严格节能环保准入，优化产业空间布局；发挥市场机制作用，完善环境经济政策；健全法律法规体系，严格依法监督管理；建立监测预警应急体系，妥善应对重污染天气；明确政府、企业和社会的责任，动员全民参与环境保护等十大措施。

 

“大气十条”是2013—2017年间我国大气污染防治的纲领性文件。习近平总书记2014年2月25日在考察北京市工作时指出，“加大大气污染治理力度，应对雾霾污染、改善空气质量的首要任务是控制PM2.5，要从压减燃煤、严格控车、调整产业、强化管理、联防联控、依法治理等方面采取重大举措”。这更为我国大气污染防治指明了方向。“大气十条”创造了我国大气污染防治的奇迹。动员社会力量之广、治理力度之强、空气质量改善幅度之大前所未有。到2017年，累计淘汰落后和化解过剩炼钢产能2亿多吨、煤炭产能5亿吨、水泥(含粉末站)产能2.5亿吨、玻璃1.13亿重量箱、煤电机组2500万千瓦，2017年地条钢产能1.4亿吨全部清零，产业结构得到优化；全面针对“散乱污”企业及集群，实行拉网式排查和清单式、台账式、网格化管理，分类实施关停取缔、整合搬迁、整改提升等措施，清理整治涉气“散乱污”企业6.2万家；煤炭占一次能源消费比例下降了8.5个百分点，减少了3亿多吨煤炭；万元GDP能耗累计下降20.7%，非化石能源占全国能源生产总量的17.6%，比2012年提高了6.4个百分点，累计淘汰城市建成区10蒸吨以下燃煤小锅炉20余万台；落实清洁取暖价格政策，在12个城市开展首批北方地区冬季清洁取暖试点，通过以气代煤、以电代煤削减散煤消耗约1000万吨，能源结构和使用方式持续优化；通过完善工业企业大气污染物排放标准、重点地区实行严于排放标准的特别排放限值、电力行业超低排放改造、重点污染源安装在线监测装置等措施强化工业污染防治，累计完成燃煤电厂超低排放改造7亿千瓦；重点地区实施“公改铁”，天津、河北、山东环渤海港口煤炭集疏港全部改为铁路运输，码头改岸电，实施船舶排放控制区，全国实施国Ⅴ机动车排放标准和油品标准，黄标车淘汰基本完成，新能源汽车累计推广超过180万辆，从交通结构调整和机动车污染防治两方面推进交通污染防治；开展京津冀及周边地区秋冬季大气污染综合治理攻坚行动，实施工业企业采暖季错峰生产和重污染应急管控，着力解决重点时段重污染问题。2017年9月启动大气重污染成因与治理攻关项目。“大气十条”的实施使环境空气质量显著改善。2017年，全国338个地级及以上城市PM10平均浓度比2013年下降22.7%，京津冀、长三角、珠三角区域PM2.5平均浓度比2013年分别下降39.6%、34.3%、27.7%，北京市PM2.5平均浓度从2013年的89.5微克/立方米降至58微克/立方米，超额完成了“大气十条”提出的阶段性目标，有力推动了产业、能源和交通运输等重点领域结构优化，大气污染防治的新机制基本形成，创造了大气污染防治的中国模式。

 

2015年8月29日十二届全国人大常委会第十六次会议表决通过修订后的《大气污染防治法》(2016年1月1日实施)。新修订的大气法有机衔接《环境保护法》，适应区域性复合型大气污染防治的需要，将“大气十条”实施以来行之有效的措施法制化，以改善环境空气质量为核心，明确了政府、监管者、排污者和公众的大气污染防治责任与义务，特别是各级人民政府目标责任制及其考核评价制度、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等新内容，为大气污染防治提供了坚实的法律基础。将排放总量控制和排污许可由“两控区”扩展到全国，明确了总量指标分配、排污许可证发放的原则和程序，规定对超总量和未完成达标任务的地区实行区域限批，并约谈主要负责人。要求排污者达标排放和按(许可)证排放，杜绝自行排放监测数据作假。明确国家采取措施逐步降低煤炭消费比重，细化对多种污染物的协同控制措施，强化对新生产机动车、在用机动车、油品质量环保达标的监督管理。此外，还加强了建筑施工、物料运输等方面的扬尘污染防治措施。与2000年版的大气法相比，违法处罚力度大幅度提高。

 

2016年3月发布《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，对大气污染防治提出4项约束性指标，即到2020年全国地级及以上城市空气质量优良天数达到80%以上，相比2015年PM2.5未达标的地级及以上城市浓度下降18%，全国二氧化硫和氮氧化物排放量削减15%，生态环境质量总体改善。

 

2018年6月中共中央、国务院发布《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求编制实施打赢蓝天保卫战三年行动计划，以京津冀及周边、长三角、汾渭平原等重点区域为主战场，调整优化产业结构、能源结构、运输结构、用地结构，强化区域联防联控和重污染天气应对，进一步明显降低PM2.5浓度，明显减少重污染天数，明显改善大气环境质量，明显增强人民的蓝天幸福感。